Belarus

Belarus und die Bedrohung für die Infrastruktur der Globalisierung

Nach der Entführung einer Passagiermaschine durch das belarusische Regime vergangenen Monat haben die Vereinigten Staaten und die Europäische Union mit einer Verschärfung der bestehenden Sanktionen reagiert. Seit Samstag ist der europäische Luftraum für den belarusischen Flugverkehr gesperrt. Keine Airline aus Belarus darf damit in der Europäischen Union starten, landen oder sie überfliegen. Weitere Sanktionen sind im Gespräch. Ob die bisherigen Sanktionen allerdings ausreichen, um andere autoritäre Regime davon abzuhalten in ähnlichem Ausmaß in den zivilen Luftverkehr einzugreifen, scheint fragwürdig.

Das Risiko von Nachahmern

Die unter falschem Vorwand erzwungene Landung eines RyanAir Passagierflugzeuges, das zwischen zwei EU Mitgliedsstaaten verkehrte, stellt einen gefährlichen Präzedenzfall dar. Mit der Entführung eines Flugzeugs, um einen Oppositionellen, der sich eigentlich außerhalb des belarusischen Territoriums bewegt, zu verhaften und zu foltern, wird ein Signal der Unsicherheit an Menschenrechtsaktivisten gesendet. Bisher galten diese als relativ sicher, solange sie sich nicht in Belarus befinden und für die Sicherheitskräfte des Regimes greifbar sind. Um genau diese gefühlte Sicherheit zu durchbrechen, hat Präsident Lukaschenko nicht nur das Flugzeug entführen lassen, sondern den verhafteten und sichtbar von Folter gekennzeichneten Regimekritiker Roman Protassewitsch auch öffentlich im staatlichen Fernsehen vorgeführt. Es sollte eine Machtdemonstration des Diktators sein und könnte zur Gefahr für die Menschenrechtsarbeit weltweit werden.

Doch auch darüber hinaus ist das Vorgehen des Lukaschenko Regimes besorgniserregend. Selbst in Zeiten, in denen die Globalisierung zunehmend von geoökonomischen Erwägungen dominiert wird und autoritäre Regime ökonomische Verflechtungen ausnutzen, um Kritik an Menschenrechtsverletzungen verstummen zu lassen, sticht dieser Eingriff in den zivilen Luftverkehr hervor. Zwar gab es auch in der Vergangenheit erzwungene Landungen aus politischen Gründen. Jedoch ist die Art und Weise einzigartig. Insbesondere aus Russland wird gezielt die Desinformation gestreut, dass der belarusische Fall vergleichbar mit der unfreiwilligen Landung des damaligen bolivianischen Staatspräsidenten Evo Morales in Wien 2013 ist. Doch damals handelte es sich weder um ein ziviles Flugzeug, noch wurde die Maschine mit militärischen Mitteln zur Landung unter falschen Vorwand gezwungen. Es ist ein wesentlich schwererer Rechtsverstoß, ein ziviles Flugzeug ohne triftigen Grund und nicht am nächstgelegenen Flughafen zur Landung zu zwingen, um eine unliebsame Person festzunehmen.

Für Beobachter ist dabei vor allem auch der Missbrauch der Flugverkehrskontrolle für politische Zwecke erschreckend. Denn Piloten und Pilotinnen müssen sich auf die Angaben der Flugsicherung verlassen können und dürfen dahinter keine anderen Motive vermuten. Ansonsten ist der gesamte Flugverkehr einem enormen Sicherheitsrisiko ausgesetzt. Indem die belarusische Flugsicherung eine Bombendrohung erfand, hat sie genau dieses Vertrauen erschüttert. Künftig müssen Piloten bei fragwürdigen Regimen das Risiko abwägen, inwieweit die Angaben der jeweiligen Flugverkehrskontrolle glaubwürdig sind. Neben einer Gefährdung des sicheren Fliegens werden auch die Freiheiten der Luft infrage gestellt, womit im Falle einer Nachahmung auch erhebliche Folgen für andere Weltregionen verbunden sind.

Ein Blick auf die Territorialstreitigkeiten im Pazifik verdeutlicht, welche Konsequenzen es hätte, wenn das belarusische Beispiel Schule macht. Denn China beansprucht das gesamte Südchinesische Meer und könnte sich ermutigt fühlen, beliebig in den zivilen Schiffs- und Flugverkehr einzugreifen. Rund ein Drittel des weltweiten Schiffsverkehrs läuft durch diese Gewässer; vom zivilen Flugverkehr etwa nach Taiwan ganz zu schweigen.

Die Infrastruktur der Globalisierung

Die Implikationen dieses Eingriffs in den zivilen Luftverkehr könnten daher für die Globalisierung erheblich sein. Wenn autoritäre Regime anfangen Flugzeuge oder Schiffe zu entführen, um unliebsame Personen festzunehmen, ist das auch eine Bedrohung für die Infrastruktur auf der der freie Verkehr von Menschen sowie der Austausch von Gütern und Dienstleistungen basiert. Denn die Globalisierung ist neben der Offenheit von Märkten auch auf eine funktionierende Infrastruktur, also Transportwege zu Land, zu Wasser und in der Luft angewiesen. Der enorme Anstieg an globalem Handel und die Integration von Märkten weltweit seit den 1970er Jahren wäre ohne die technologischen Fortschritte in den Bereichen Transport und Kommunikation nicht möglich gewesen. Der Schienen-, Straßen-, See- und Luftverkehr ist dabei auf Regeln angewiesen, die ihn vor der willkürlichen Unterbrechung durch Staaten schützen. Deswegen braucht die vielbeschworene regelbasierte Weltordnung neben einem institutionellen Rahmen für den globalen Handel vor allem die Welthandelsorganisation (WTO) und ihre Abkommen, die den Transport von Waren, Dienstleistungen und Menschen störungsfrei gewährleisten.

Dazu gehört etwa das Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt, mit dem der private Luftverkehr völkerrechtlich geregelt wird. Doch genau mit diesem Abkommen hat das belarusische Regime gebrochen. Für alle anderen 192 Staaten, die das Abkommen ratifiziert haben, aber insbesondere für solche, die für Globalisierung und Menschenrechte stehen, stellt sich nun die Herausforderungen diese Völkerrechtsverletzung so zu sanktionieren, dass es keine Nachahmer gibt. Zunächst haben einige Staaten den Luftraum für belarusischen Luftverkehr gesperrt und zahlreiche Fluglinien meiden mittlerweile den Luftraum über Belarus. Das führt zu höheren Transportkosten für Unternehmen und Einzelpersonen sowie Einnahmeverlusten für den belarusischen Staat, hat aber insgesamt eher milde Auswirkungen für das Lukaschenko Regime. Langfristig braucht es bessere Regeln und Mechanismen, um die Transportwege zu schützen. Vorschläge umfassen hier etwa ein unabhängiges, internationales System für die Flugverkehrskontrolle. Aber die Widerstände dagegen sind aufgrund des Eingriffes in die nationale Souveränität hoch und die Einrichtung würde lange dauern. Kurzfristig bedarf es in erster Linie wirksamer Sanktionen, um potentielle Nachahmer von ähnlichen Eingriffen in die zivile Luftfahrt abzuschrecken. Denn damit möglichst viele Menschen von den Vorteilen der Globalisierung profitieren können, braucht es nicht nur Regeln für die Infrastruktur der Globalisierung, sondern auch deren Durchsetzung. Das gilt für die Seewege aber auch für die Zivilluftfahrt.

Mit wirksamen Sanktionen Nachahmer abschrecken

Sanktionen sind kein Allheilmittel, aber sie belegen bestimmte Handlungen mit Kosten und können daher einer weiteren Eskalation vorbeugen oder Nachahmer abschrecken. Dafür müssen die Kosten, also politische oder finanzielle Einbußen, so stark sein, dass sie in der Abwägung von Regierungen schwerer wiegen, als der empfundene Nutzen. Für autoritäre Regime ist der zweifelhafte Nutzen von Menschenrechtsverletzungen häufig der Machterhalt eines Diktators, einer herrschenden Elite oder Partei. Die Kosten sind Ansehensverlust in der internationalen Gemeinschaft und je nach Form der Sanktionen können diese entweder einzelne Verantwortliche mit erheblichen finanziellen Einbußen oder ein gesamtes Land und deren Wirtschaft treffen. Bei flächendeckenden Sanktionen wie etwa Embargos für bestimmte Güter oder Strafzölle ist die Gefahr groß, dass Unbeteiligte getroffen werden und zum Beispiel bei Menschenrechtsverletzung diejenigen getroffen werden, denen eigentlich geholfen werden soll. Zudem ist für die Wirksamkeit von Sanktionen die subjektive Kosteneinschätzung der Entscheidungsträger entscheidend. Daher setzt sich in der internationalen Politik zunehmend die Auffassung durch, dass smarte Sanktionen und vor allem personenbezogene Sanktionen effektiver sind. Wenn also das Ziel ist, vor allem Nachahmer aus autoritären Staaten abzuschrecken, dann müssen die Kosten für das Regime und die herrschende Elite sichtbar hoch sein.

Im belarusischen Fall bedeutet das, dass die EU ein Exempel statuieren sollte, damit die Bedeutung der regelbasierten Weltordnung und die Bereitschaft zu handeln deutlich werden. Denn, wenn die EU nicht in der Lage ist, diesen schweren Eingriff in die Menschenrechte und den zivilen Luftverkehr bei einem vergleichsweise kleinen und wirtschaftlich unbedeutenden Land entsprechend zu beantworten, wie will sie dann ähnliche Manöver von bedeutenderen Staaten mit größerer wirtschaftlicher Verflechtung verhindern? Die Sperrung des europäischen Luftverkehrs ist ein erster Schritt, wichtigere weitere Sanktionen wären das Verbot des Imports von Kali, Phosphat und Raffinerieprodukten aus Belarus sowie der Ausschluss von Belarus aus dem internationalen Zahlungssystem SWIFT und stärkere personenbezogene Sanktionen. Soweit rechtlich möglich, wären auch extraterritoriale Sanktionen sinnvoll, die sowohl Geschäfte zwischen Unternehmen in der EU und Belarus als auch wirtschaftliche Aktivitäten, die in Euro oder mit Geschäftspartnern europäischer Unternehmen getätigt werden, adressieren. Dabei sollten Sanktionen das Ziel verfolgen, Verantwortliche des Lukaschenko Regimes weitestgehend von Aktivitäten auf internationalen Märkten auszuschließen und so mit hohen Kosten zu belegen.

Wenn die EU die Menschenrechte und die Infrastruktur der Globalisierung glaubhaft schützen will, dann muss sie zeigen, dass sie bereit ist ihr gesamtes wirtschaftliches und finanzielles Gewicht einzusetzen. Nur mit wirkmächtigen Sanktionen kann die EU Menschenrechtsaktivisten und -aktivistinnen ein Stück mehr Sicherheit und Freiheit im Exil bieten sowie die Infrastruktur der Globalisierung vor Schäden bewahren. Dafür sollten die Mitgliedstaaten der Europäischen Union - besser noch liberale Demokratien weltweit -  mit wirksamen Sanktionen gegen das Lukaschenko Regime ein starkes Signal an alle potentiellen Nachahmer senden.