Fahrverbote für Dieselfahrzeuge?

Hamburg hat als erste deutsche Stadt ein Fahrverbot für ältere Dieselfahrzeuge verhängt. Das Durchfahrverbot gilt für zwei besonders belastete Straßen, an denen Messsonden immer wieder zu hohe Stickoxidwerte gemessen haben. Und in vielen anderen Innenstädten in Deutschland drohen weitere Dieselfahrverbote. So hat das örtliche Verwaltungsgericht entschieden, dass in Aachen ab Januar 2019 Dieselfahrverbote gelten, falls die Grenzwerte für die Luftbelastung weiterhin nicht eingehalten werden. Die Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit  findet: Das kann nicht die Verkehrspolitik der Zukunft sein.

Zur Erinnerung: Anfang dieses Jahres hatte das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass Fahrverbote prinzipiell zulässig sind. Die Richter in Leipzig urteilten, dass „die nähere Ausgestaltung des in Betracht zu ziehenden Verkehrsverbots angemessen und für die vom Verbot Betroffenen zumutbar sein“ müsse (BVerwG 7 C 30.17). Hinzu kommt die Ankündigung der Europäischen Kommission, dass diese gegen fünf Mitgliedsstaaten, darunter Deutschland, wegen der kontinuierlichen Überschreitungen der Stickstoffoxid-Grenzwerte Klage vor dem Europäischen Gerichtshof erheben wird. Wenn viele Städte dem Hamburger Beispiel folgen, werden diese Umweltzonen für einen großen Teil der in Deutschland zugelassenen Diesel-PKWs gesperrt.

Wo soll es Fahrverbote geben?

Von Fahrverboten wären Innenstadtbereiche betroffen, in denen die Jahresmittelwerte der Stickstoffdioxid-Konzentration (NO2) den EU-Grenzwert von 40 µg/m3 überschreiten. Immerhin war das im vergangenen Jahr an 70 der verkehrsnahen Luftqualitätsmessstationen der Fall. Am häufigsten werden die Grenzwerte in München und Stuttgart nicht eingehalten. Dort lagen 2017 die Jahresmittelwerte bei 78 µg/m3 beziehungsweise 73 µg/m3. Dieselfahrzeuge gelten hinsichtlich der Stickstoffoxidemissionen (NOx) als besonders problematisch. Unter NOx werden alle Stickoxide gefasst, die bei Verbrennungen fossiler Kraftstoffe unter hohen Temperaturen, wie beispielsweise in Kraftfahrzeugen, entstehen. Zu den wichtigsten gehören Stickstoffmonoxid (NO) und Stickstoffdioxid (NO2). Ersteres entsteht bei der Kraftstoffverbrennung im Motor als Stickstoffmonoxid (NO), oxidiert dann an der Umgebungsluft und bei der Abgasnachbehandlung und wird dann als NO2 emittiert. Die Hauptverursacher von Stickstoffoxiden sind Verbrennungsmotoren und Feuerungsanlagen für Kohle, Öl, Gas, Holz und Abfälle. Nach Angaben des Deutschen Städte- und Gemeindebunds (DStGB) produzieren Verbrennungsmotoren rund 75 Prozent der NOx-Emissionen des Straßenverkehrs.

Grün zu blau?

Schon seit einigen Jahren zeigen farbige Plaketten an, ob das betroffene Fahrzeug in städtischen Umweltzonen fahren darf. Die Fahrzeuge dürfen bestimmte von der EU festgelegte Grenzwerte für den Ausstoß von Luftschadstoffen (insbesondere Feinstaub) nicht überschreiten. Als Reaktion auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hatte das Bundesumweltministerium eine deutschlandweite „blaue Plakette“ gefordert. Diese erhalten im Wesentlichen Euro 6-Diesel-Fahrzeuge und Fahrzeuge mit Otto-Motor nach Norm Euro 3. Anfang 2018 hielten laut Kraftfahrtbundesamt lediglich knapp 20 Prozent aller Diesel-PKW die Euro 6-Norm ein. Der größte Anteil ist jedoch weiterhin den darunterliegenden 4 Euro- und 5 Euro-Klassen zuzuordnen.

Neuere Euro 4/5-PKWs bilden hier keine Ausnahme. Diese Fahrzeuge besitzen keine NOx-Nachbehandlung. Die PKW der Euro 5-Norm produzieren zur Entfernung der Feinstaubemissionen im Partikelfilter sogar besonders viel NO2. Auch die erste Generation der Euro 6-Fahrzeuge emittieren auf der Straße ein Vielfaches des gesetzlich zertifizierten Grenzwerts von 80 mg/km. Erst durch die seit letztem Herbst verfügbaren Euro 6-Fahrzeuge der neusten Generation (Euro 6D) werden die strengen gesetzlichen Grenzwerte eingehalten.

Ein Fahrverbot würde derzeit die Mehrheit der 15 Millionen Diesel-PKWs auf deutschen Straßen treffen.

Für die Mobilität der betroffenen Fahrzeughalter bedeutet dies eine erhebliche Einschränkung, nicht nur innerhalb der Fahrverbotszone, sondern im gesamten Stadtverkehr. Eine Nachrüstung mit SCR-Katalysatoren könnte zwar Abhilfe schaffen, ist aber nur selten mit vertretbarem Aufwand möglich. Die beim ersten „Dieselgipfel“ im Sommer 2017 angekündigten Softwareupdates von insgesamt 5,3 Millionen Euro 5- und Euro 6-Diesel-PKW allein würden nach Angaben des Umweltbundesamtes nicht ausreichen, in Belastungsgebieten die Luftschadstoffgrenzwerte einzuhalten. Das Bundesverkehrsministerium teilte im Juni mit, dass nur 2,5 Millionen Fahrzeuge umgerüstet wurden. Diese Zahl steht seit mehreren Monaten unverändert im Raum – bei den Diesel-Software-Updates durch die Automobilhersteller lassen sich also bislang keine größeren Fortschritte feststellen. Selbst bei Neuanschaffungen eines schadstoffärmeren Fahrzeugs der Klassen Euro 6 a/b/c gäbe es für die Halter keine Garantie, zukünftig nicht ebenfalls von Fahrverboten betroffen zu sein.

Und: Für die meisten Betroffenen ist ein PKW-Neukauf keine Alternative. Die wenigsten Familien oder Gewerbebetriebe können sich so kurzfristig den Erwerb eines Fahrzeugs der fortschrittlichsten Schadstoffklasse leisten. Selbst mit dem von vielen Autoanbietern derzeit angebotenen Rückkauf älterer Diesel-PKW kämen noch hohe Kosten für einen Neuwagenkauf auf die Verbraucher zu. Zwar dürfte es ein paar Mitnahmeeffekte geben, doch ist nicht auszuschließen, dass die zusätzliche Nachfrage dann sogar die Neuwagenpreise erhöht. Kaum ein Fahrzeuganbieter kann so fix seine Produktionskapazitäten erhöhen, dass das Angebot dem Nachfrageanstieg schnell genug hinterherkommt.

Auf einem zweiten Dieselgipfel im November 2017 wurde verkündet, dass über eine Milliarde Euro im Fonds „Nachhaltige Mobilität für die Stadt“ zur Verfügung stehen. Mit diesen Geldern sollen Kommunen dabei unterstützt werden, Projekte, die den Ausstoß von Stickoxiden reduzieren, zu realisieren. Darunter fallen beispielsweise die Umstellung von Busflotten auf Elektromobilität und das Vorantreiben der Digitalisierung im Straßenverkehr. Ob die Finanzierung dieser Maßnahmen in den Städten mit starken Grenzwertüberschreitungen Früchte tragen werden, bleibt abzuwarten.

Fahrverbote sind nicht die Lösung

Selbst im Umweltbundesamt wird bezweifelt, ob sich mit diesen rein fahrzeugbezogenen Maßnahmen das Problem der NO2-Grenzwertüberschreitungen aus der Welt schaffen lässt. Aus volkswirtschaftlicher Perspektive ist es ohnehin zweifelhaft, einseitig bei Diesel-PKW auf Maßnahmen zur Stickstoffoxidreduktion zu setzen. Dem Umwelt- und Ressourcenschutz ist nicht gedient, wenn die Nutzungsdauer der Fahrzeugflotte durch Fahrverbote künstlich verkürzt wird. Hinzu kommt, dass der Autoverkehr in unmittelbarer Nähe innerstädtischer Messstellen nicht die einzige Ursache der Konzentrationsüberschreitungen ist. Vielmehr tragen auch der weiträumige städtische Verkehr, Industrieemissionen und die Abgase von Heizungen zur urbanen und großräumigen Hintergrundbelastung bei. So machen nach Analysen des Umweltbundesamts die Emissionen aus dem großräumigen und urbanen Hintergrund durchschnittlich die Hälfte der gemessenen NO2-Konzentration an Berliner Belastungspunkten aus (Umweltbundesamt, 2014).

Tatsächlich wurde in städtischen Gebieten im Hintergrund ohne unmittelbare Verkehrsbelastung im vergangenen Jahr bundesweit durchschnittlich immerhin ein halb so hoher NO2-Mittelwert gemessen wie an verkehrsnahen Messpunkten (Umweltbundesamt, 2017). Kommt dann der lokale Straßenverkehr als Emissionsquelle hinzu, insbesondere in schlecht durchlüfteten Straßenzügen, kann es zu teilweise erheblichen Grenzwertüberschreitungen der Luftschadstoffkonzentration kommen.

Schuld daran sind jedoch nicht nur Diesel-PKW, sondern auch Kleintransporter, LKW und Busse sowie stärker motorisierte Benziner. Eine 2016 durchgeführte Vermessung der Realemissionen von Stadtlinienbussen der Stadtwerke Osnabrück zeigt beispielsweise, dass die NOx-Emissionen von Bussen des ÖPNV die Emissionen von Diesel-PKW um das Zehnfache und mehr überschreiten können. Dementsprechend wies die Stadt Osnabrück im März 2018 die Forderungen der Deutschen Umwelthilfe (DUH), unverzüglich wirksame Maßnahmen gegen Stickoxidemissionen einschließlich Fahrverboten für Dieselfahrzeuge umzusetzen, mit der Begründung zurück, dass auf mehreren Straßenabschnitten die ÖPNV-Busse ursächlich für die Grenzwertüberschreitungen sind. Hier würden Fahrverbote ins Leere laufen. Auch die Emissionen älterer LKW der Euro 5-Norm liegen deutlich über denen von PKW mit Dieselantrieb.

NO2 wird nicht nur direkt von den Fahrzeugen emittiert, sondern entsteht auch durch luftchemische Reaktionen von Stickstoffmonoxid und Ozon, die eine Vielzahl von externen Faktoren beeinflussen.  An diesen Hotspots könnte es trotz Fahrverboten zu Grenzwertüberschreitungen kommen. In Städten mit Flüssen und Häfen ist auch die Binnenschifffahrt ein nicht unwichtiger Emittent.  

Diesel-Debatte mit Augenmaß führen

Mehr als jeder andere Wirtschaftssektor hat der Verkehr zur Reduktion der Stickstoffoxidemissionen beigetragen. 2015 emittierte der Verkehr weniger als ein Drittel der Stickstoffoxide von 1990, allein in der letzten Dekade konnten die Emissionen knapp halbiert werden. Und das, obwohl der Anteil der Diesel-PKW am PKW-Bestand enorm angestiegen ist. Laut Bestandsstatistik des Kraftfahrt-Bundesamtes erhöhte sich der Bestand an Diesel-PKW zwischen 2008 und 2017 von 10 Mio. (24 Prozent) auf 15 Mio. (33 Prozent) Fahrzeuge.

Auch an den Belastungsschwerpunkten wurden Fortschritte erzielt, wie die jährliche Auswertung der Stickstoffoxidemissionen des Umweltbundesamts zeigt: Lag der Anteil der verkehrsnahen Messstationen mit Grenzwertüberschreitungen 2011 noch bei 70 Prozent, waren 2017 nur noch knapp 40 Prozent der Messstationen von Grenzwertüberschreitungen betroffen.

Auch die Maximalwerte sind gesunken. Wurden vor zehn Jahren an besonderen Belastungspunkten noch Durchschnittswerte von bis zu 120 µg/m3 gemessen, lag die höchste Belastung 2017 beispielsweise in Berlin bei 77 µg/m3. Gleiches gilt für die Anzahl der Stunden, in denen 200 µg/m3 überschritten wurden. Noch vor wenigen Jahren konnte der Grenzwert an manchen Messstellen über mehrere hundert Stunden nicht eingehalten werden, im vergangenen Jahr war das maximal noch 29  Stunden der Fall.

Alles deutet darauf hin, dass die Umsetzung von lokalen Luftreinhalteplänen und der autonome Generationswechsel der Fahrzeugflotte bereits Früchte tragen und wir hinsichtlich der NO2-Belastung über den Berg sind. Schon in wenigen Jahren wird die Mehrheit der Diesel-PKW auch im realen Fahrbetrieb die anspruchsvolle Euro 6-Norm erfüllen, sodass sich die Häufigkeit und das Ausmaß von Grenzwertüberschreitungen weiter reduzieren.

Eine mobile Gesellschaft braucht rationale Lösungen, keine Symbolpolitik

Einseitig auf Fahrverbote zu setzen, ist keine Lösung. Es gibt zahlreiche weniger kostspielige und restriktive Emissionsminderungsoptionen. Softwareupdates der Fahrzeughersteller sind ein kostengünstiger Anfang. Mit ihrer Rückkaufaktion kann die Autoindustrie den Generationswechsel zu emissionsärmeren Fahrzeugen etwas beschleunigen. In manchen Fällen ist die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen mit Filtern effektiv und wirtschaftlich. Mit Hilfe einer umweltorientierten Verkehrssteuerung lässt sich der Verkehr vielerorts umweltbelastungsabhängig lenken, umleiten und verflüssigen. Dadurch wären sowohl an den Hotspots als auch stadtweit weniger Verkehr und eine emissionsärmere Fahrweise erreichbar. Ein moderner und intermodal organisierter ÖPNV macht die Nutzung von Bus und Bahn gegenüber dem eigenen PKW attraktiver. Hierzu zählen auch eine moderne Busflotte mit emissionsarmen Antrieben und der Einsatz alternativer Kraftstoffe. Zudem verspricht eine Verlagerung des Schwerlastverkehrs aus der Innenstadt eine signifikante Emissionsminderung zu geringeren Kosten. Auch wäre zu überprüfen, ob sich die Emissionen aus Industrie und Heizungsanlagen mit vertretbarem Aufwand reduzieren ließen. Schließlich sollten die Landesumweltämter dringend überprüfen, ob die zur Überwachung der Luftqualität eingesetzten Messstationen tatsächlich für die Exposition der Bevölkerung repräsentative Messwerte liefern. In den vergangenen Monaten wurden immer wieder erhebliche Zweifel an der Richtlinienkonformität und europaweiten Vergleichbarkeit der Standorte der Messstationen und der von ihnen erfassten Daten geäußert. Nicht ohne Grund hat kürzlich die Verkehrsministerkonferenz von Bund und Ländern mehrheitlich eine Überprüfung der Messstationen beschlossen, um einerseits „Rechtssicherheit“ von Maßnahmen gegen Grenzwertüberschreitungen herzustellen, andererseits auch sicherzustellen, dass die drohende Vertragsstrafe der EU-Kommission in Millionenhöhe gegen Deutschland nicht auf Basis zweifelhafter Stickoxidmesswerte erfolgt.

Hinzu kommt, dass durch den Verzicht auf Dieselmotoren die Kohlenstoffdioxidwerte im Verkehr wieder steigen. In den EU-Klimazielen wurde den Automobilherstellern vorgeschrieben, dass im Jahr 2020 maximal 95 Gramm CO2 pro Kilometer ausgestoßen werden dürfen. Deshalb hat die Autoindustrie verstärkt auf die Produktion von Dieselmotoren gesetzt, da diese im Gegensatz zum Ottomotor weniger Kraftstoff bei gleicher Leistung verbrauchen und dementsprechend weniger CO2 emittieren. Laut Messungen des Center of Automotive Management (CAM) an der Fachhochschule Bergisch Gladbach sind im letzten Jahr die CO2-Emissionen neu zugelassener PKW in Deutschland das erste Mal wieder um 0,4 Prozent auf knapp 128 Gramm pro Kilometer gestiegen. In vorherigen Jahren waren sie kontinuierlich gesunken.

Eine offene politische Diskussion über die Luftschadstoffgrenzwerte bei Feinstaub und Stickstoffoxiden sollte folgen. Schließlich hat erst die Verschärfung der Feinstaubgrenzwerte zur Einführung von Dieselmotoren geführt, die zwar weniger Partikel emittieren, dafür aber wieder mehr Stickstoffoxide ausstoßen. Während der größte Teil des Feinstaubs natürlichen Ursprungs ist bzw. auf Reifenabrieb und Aufwirbelung durch das Befahren der Straßen zurückzuführen ist, tragen die Abgase nur zu maximal 10 Prozent zu den Belastungen bei. Hauptverursacher für Feinstaubpartikel ist weiterhin die Industrie. Zwar wird dieser Zielkonflikt zwischen Feinstaub- und Stickstoffoxidemissionen inzwischen als technisch gelöst angesehen, doch das verteuert die Motoren und erhöht ihren Kraftstoffverbrauch. Nach Ansicht von Prof. Matthias Klingner, Leiter des Fraunhofer-Instituts für Verkehrs- und Infrastruktursysteme IVI in Dresden, könnten weniger anspruchsvolle Anforderungen an die Partikelemissionen der PKW-Motoren den technischen Aufwand für die Einhaltung der Stickstoffoxidemissionen reduzieren, ohne erheblichen Einfluss auf die Feinstaubbelastung des Straßenverkehrs zu bewirken.

Aber auch hinsichtlich der Überschreitung der NO2-Grenzwerte sollte wieder mehr Rationalität in die Debatte einkehren. Horrorzahlen über vorzeitige Todesfälle und verlorene Lebensjahre durch erhöhte NO2-Konzentrationen machen die Runde, sind aber vergleichsweise wenig belastbar. Ein kausaler Zusammenhang zwischen NO2-Konzentrationen und Atemwegsreizungen sowie eine verstärkende Wirkung auf Vorerkrankungen der Atemwege ist nachgewiesen. Für eine Zunahme von Herz-Kreislauf-Erkrankungen oder gar den Anstieg der Sterblichkeit durch erhöhte NO2-Konzentrationen lässt sich kein klarer Zusammenhang belegen, wie etwa die amerikanische Umweltbehörde EPA anlässlich einer wissenschaftlichen Neubewertung von Luftschadstoffgrenzwerten feststellte. Weder lassen sich die in epidemiologischen Studien statistisch ermittelten gesundheitlichen Auswirkungen von NO2 sauber von denen anderer Luftschadstoffe trennen, noch sind die biologischen Mechanismen für einen Anstieg der Mortalität hinreichend geklärt. Insofern gibt die vom Umweltbundesamt veröffentlichte Studie „Quantifizierung von umweltbedingten Krankheitslasten aufgrund der Stickstoffdioxid-Exposition in Deutschland“ mehr Fragen auf als sie Antworten liefert. Hier wurde die unsichere internationale Studienlage auf die deutsche Bevölkerung hochgerechnet, um Rückschlüsse auf Krankheitslasten und vorzeitige Mortalität zu ziehen. Weder wurde der Nachweis eines kausalen Zusammenhangs zwischen Stickoxidemissionen und vorzeitiger Mortalität geführt, noch das relative Risiko im Vergleich zu anderen Umwelteinwirkungen und Lebensgewohnheiten auf den Gesundheitszustand der Bevölkerung problematisiert. Unzählige Alltagsaktivitäten, von der gerauchten Zigarette über das Kochen am Gasherd bis hin zum gemütlichen Beisammensein bei Kerzenlicht, verursachen eine höhere Schadstoffexposition als der Aufenthalt an einer verkehrsreichen Straße. Was bleibt, ist der schale Nachgeschmack, dass derartige Studien in erster Linie dazu dienen, den Handlungsdruck auf die Politik zu erhöhen.

Diskussionsbedarf besteht auch hinsichtlich der schwer zu vermittelnden Unterschiede zwischen Außenluftgrenzwert und zulässigen Konzentrationen von  NO2 an Arbeitsplätzen und in Wohnräumen. So liegt die Arbeitsplatzgrenzwert für Industrie und Handwerk bei einem Vielfachen der Außenluftgrenzwerte. Trotzdem dieser nur für gesunde Arbeitende an acht Stunden täglich und für maximal 40 Stunden in der Woche gilt, ist die Diskrepanz bemerkenswert. Doch auch für Büroarbeitsplätze sowie Privaträume gelten Richtwerte, bei deren Überschreitung auf der Straße inzwischen Fahrverbote für Diesel-PKW drohen.

Alles deutet darauf hin, dass die Luftschadstoffgrenzwerte mit Ruhe, Augenmaß und unter Verzicht allzu kostspieliger Maßnahmen eingehalten werden sollten. Ein leichtfertiger Verzicht auf vergleichsweise verbrauchsarme Dieselmotoren macht die Erreichbarkeit der Klimaziele nicht gerade leichter, zumal die verfügbaren alternativen Antriebsalternativen bislang eher enttäuschen. Reine Elektromobile sind teuer und enttäuschen bislang die Autofahrer hinsichtlich ihrer Reichweite, werfen aber auch Zweifel hinsichtlich ihrer Ökobilanz auf. Ähnliches gilt für Plug-in-Hybride, die oft nur auf dem Papier ihre Umweltversprechen einlösen, wie ein Test des ADAC in realen Fahrsituationen kürzlich zeigte. Der Schlüssel zur Lösung der ökologischen Probleme des Verkehrs liegt in einer Politik, die einen technologieneutralen Wettbewerb unterschiedlichster Antriebs- und Luftreinhaltungskonzepte zulässt. Planwirtschaft und ideologisch motivierter Aktivismus, die unseren Wohlstand reduzieren, technologisches Knowhow entwerten und Arbeitsplätze gefährden, sind hier eindeutig fehl am Platze.

Übersicht: Was ist eigentlich was?

Stickoxide: Eine Sammelbezeichnung für verschiedene gasförmige Verbindungen, die aus den Atomen Stickstoff (N) und Sauerstoff (O) aufgebaut sind. Sie entstehen bei Verbrennungen fossiler Energieträger unter hohen Temperaturen.

Stickstoffdioxid: Gehört zu den schädlichen Luftschadstoffen der Stickstoffoxide. Die EU hat europaweite Grenzwerte festgelegt, um die menschliche Gesundheit zu schützen. Der 1-Stunden-Grenzwert von 200 µg/m3 darf nicht öfter als 18-mal im Kalenderjahr überschritten werden. Der Jahresgrenzwert beträgt 40 µg/m3.

Feinstaub: Sehr kleine Schwebstoffe, die sich in der Umgebungsluft befinden und aufgrund ihrer geringen Masse nicht sofort zu Boden sinken. So tragen sie zur Luftverschmutzung bei. Feinstaub entsteht unter anderem auch im Straßenverkehr. Er wird durch die Verbrennungsmotoren freigesetzt. Die EU hat die folgenden Grenzwerte festgelegt und unterscheidet dabei in zwei „Gewichtsklassen“: Für PM10: 40 µg/m3 (der Tagesgrenzwert liegt dabei bei 50 µg/m3), für PM2,5: 25 µg/m3.

Kohlenstoffdioxid: Entsteht ebenfalls bei der Verbrennung fossiler Kraftstoffe und ist das bedeutendste Treibhausgas bei der Erderwärmung. Im Jahr 2020 müssen Automobilhersteller in der EU einen Grenzwert von 95 Gramm C02-Ausstoß pro Kilometer erreichen.

Dieser Artikel wurde am 25.06.2018 aktualisiert.