1000 Днів Незламності

Місцеве самоврядування в Україні: рушійні сили спротиву та відбудови під час війни

Станом на кінець 2024 року в Україні зберігається сильне місцеве самоврядування, але його позиції сильно послаблює тривалий воєнний стан. Війна, яка триває вже понад 10 років, особливо після широкомасштабного вторгнення 2022, завдає непоправної шкоди розвитку громад та сильно деформує реформу децентралізації. Разом з тим, запит на розвиток місцевого самоврядування в Україні зберігається, а реформа децентралізації залишається визнаною та авторитетною, продовження якої широко підтримують в суспільстві.

Варто зазначити, що у 2022 році, з початком широкомасштабної війни в Україні відбувається переоцінка значення та ролі децентралізації. З’явилася нова роль місцевої влади – участь в обороні та забезпеченні безпеки. Тобто, якщо раніше реформа децентралізації вважалася вже успішною, оскільки почала демонструвати результати для економічного розвитку, то виявилося, що органи самоврядування є також однією з важливих складових організації спротиву.

Варто згадати, що це вже вдруге безпосередній розвиток самоврядування став елементом зміцнення держави Україна. Так, у 2014-15 роках, децентралізація допомгла подолати сепаратизм та відцентрові тенденції після початку вторгнення в Україну з боку російської федерації. Зокрема, тоді щоб задовольнити величезний запит усередині України на розвиток на місцях та зменшити можливість використання сепаратизму як чинника дестабілізації, уряд затвердив концепцію реформи децентралізації та почав її впровадження. З огляду на те, що перед цим у 2008-2013 роках в Україні прорійским режимом проводилася політика централізації, термін “децентралізація” був позитивно сприйнятий громадськістю. У 2015-2022 роках реформа децентралізації настільки збільшила кількість союзників України на півдні та сході, що в умовах початку великої війни у 2022 році громади стали новими осередками організованого та стихійного спротиву в умовах окупації. Місцеві громади стали та досі є одним з факторів стійкості та спротиву агресору, місцеве самоврядування допомогло організувати оборону та захист України. Самоврядування прифронтових регіонів у 2023-24 роках розглядає тематики оборони, роботи з переселенцями, цивільного захисту, як пріоритетні напрямки своїх зусиль і ця тенденція поглиблюється.

Важливо, що реформа децентралізації стала також одним із факторів демократизації та вільних виборів, що нині відрізняє Україну від радянської спадщини та наближає до інших країн Європи. Тому символічно, що Верховна Рада, раніше ще під керівництвом спікера та одночасно виконуючого обов'язки Президента України Олександра Турчинова, першим кроком відновила проведення місцевих виборів, які блокувалися раніше у 2011-2013 роки, внаслідок чого великі міста, зокрема Київ, існували без обраних на виборах міських голів. Таким чином, у 2014, 2015 та 2020 роках було проведено місцеві вибори у Києві, інших великих містах, в решті громад. Наступні два скликання парламенту України ухвалили інші закони, які посилювали демократію та розвивали самоврядування, наприклад забезпечення доступу до інформації в усіх органах місцевого самоврядування. Громади все більше відкриваються для мешканців, забезпечується участь мешканців в ухваленні рішень. Останній такий закон було ухвалено в 2024 році, який впроваджує відкриті записи та трансляції засідань. Власне цінність започаткованих в самоврядуванні демократичних тенденцій та публічного управління на місцях за участі громадян, стало однією з причин популярності реформи. Це також загалом зміцнювало відчуття у мешканців України, що йде рух в сторону демократії, а відповідно посилювало відрив від росії, де навпаки посилюються тоталітарні підходи. Разом з тим, нажаль з 2022 році всі місцеві вибори зупинені.

Для розвитку реформи, з 2014 по 2024 рік, було здійснено низку дій, спрямованих на посилення місцевого самоврядування, наприклад, ухвалено закон про співпрацю територіальних громад, проведено перший етап бюджетної децентралізації, здійснено посилення громадського контролю, спрощено процедури виборів голів районних та обласних рад, передано низку повноважень органам місцевого самоврядування. Зокрема, попередні парламенти вносили зміни до податкового та бюджетного кодексів, які стали основою бюджетно-податкової децентралізації. В результаті розпочалася передача на місця фінансового ресурсу для зміцнення місцевого самоврядування, було проведено адміністративно-територіальну реформу. Повільно, але впевнено реформа децентралізації почала набирати обертів, які суттєво уповільнилися в 2022-24 роках. Тим не менше, в 2022 ухвалено зміни про засади регіональної політики, які зробили обов’язковими стратегічне планування територіальних громад, у 2023 році відбулося ухвалення нового закону про службу в органах місцевого самоврядування, що допоможе громадам у професійному та якісному управлінні, у 2024 році закон про міжнародну співпрацю громад тощо. 

Також довга війна зменшує фінансову базу місцевого самоврядування. По перше, падіння економіки різко зменшує податкові надходження загалом до бюджетів місцевих громад. По друге, держава розвертається в сторону фінансової централізації, шукаючи спосіб покрити дефіцит коштів на забезпечення сил оборони. Очевидно, що за фінансовою централізацією проглядається загроза руйнування загалом децентралізації, адже самостійна робота самоврядування є можливою тільки в умовах фінансової автономії. Надії тут наразі тільки на посилення європейської інтеграції та міжнародних партнерів, оскільки внутрішні українській ресурси все більше концентруються на забезпечення військової та енергетичної стійкості України.

В інших питаннях негативний вплив воєнного стану вже також очевидний. Зокрема, у концепції децентралізації було задекларовано ліквідацію районних та обласних державних адміністрацій, але на час воєнного стану вони перетворені у військові адміністрації. Вони посилюються, а зміни до Конституції можливі тільки після завершення війни. Більше того, держава пішла по шляху створення військових адміністрацій в окремих громадах, де рішення тепер ухвалює одноосібно начальник адміністрації, якого призначає Президент. До прикладу, органи місцевого самоврядування майже повністю втрачені в Херсонській, Луганській, Донецькій областях, окрім Маріупольської міської ради та Херсонської обласної рад. По завершенню війни, загалом в понад 100 громадах України доведеться відновлювати місцеве самоврядування, роблячи перехід від військових адміністрацій.

Окрім забезпечення демократії та підтримки зусиль мешканців громади в умовах війни зараз, самоврядування матиме величезне значення для повоєнної відбудови. Вже сьогодні ми спостерігаємо ряд кращих практик, де окремі громади активно включилися в процеси відновлення. Після перемоги, місцеві громади ще більше зможуть взяти на себе відповідальність за реалізацію проектів.

Окрім відновлення втрачених самоврядних органів, слід посилювати кадрову, інституційну спроможність всіх органів самоврядування, яка зараз почала зменшуватися. Ми маємо громади з різною спроможністю, як фінансовою, так і організаційною. Дослідження, яке провела «Агенція відновлення та розвитку» спільно з представництвом «Фонду Фрідріха Науманна за Свободу» в Україні, засвідчує, що часто в різних громадах є потенціал та кадри, але немає ресурсів, рідше навпаки, коли є фінансові ресурси, але немає належного кадрового забезпечення. На основі зробленої роботи ми підготували ряд рекомендацій та спланували подальшу роботу, у тому числі в сфері освіти та обміну практиками, адже фактично, слід поновити та посили всі програми місцевого розвитку, а це також допоможе європейській інтеграції.

Нині на порядку денному місцевого самоврядування багато питань – учаcть в національному спротиві, відновлення місцевих виборів та посилення місцевої демократії, розвиток спроможності місцевих громад, стійкість в умовах війни, відбудова, інтеграція ветеранів тощо. Є різні погляди на те, які питання та в якій послідовності слід вирішувати. Очевидно, кожна громада має самостійно визначати свої пріоритети. Але також очевидно інше – Україна зараз сильно виграє від активності місцевих громад, а тому в найближчі роки посилення самоврядування є одним з ключових напрямків для України загалом.

Олександр Солонтай, експерт з питань місцевого самоврядування, голова ГО «Агенція відновлення та розвитку»