Rede zur Freiheit
Die 15. Berliner Rede zur Freiheit von Professor Lars Feld
Liebe Frau Stark-Watzinger, liebe Frau Göbel, lieber Herr Dr. Förterer, verehrter, lieber Karl-Heinz Paqué, sehr geehrte Exzellenzen und Abgeordnete, meine sehr geehrten Damen und Herren, liebe Freundinnen und Freunde!
In diesen Zeiten ist es ein Geschenk, eine Rede zur Freiheit halten zu dürfen – massive Beeinträchtigungen der Grundrechte im Zuge der Corona-Pandemie (Gewerbefreiheit, Freizügigkeit, Versammlungsrechte), eine enorme Ausweitung der Staatstätigkeit und der Staatsverschuldung, eine zunehmende Regulierung vieler Lebensbereiche und privater Lebensräume, der Streit um die Cancel Culture weltweit....
Diese Auswahl bietet einem politischen Ökonomen schon genügend Stoff, um daraus Themen für einen liberalen wirtschaftspolitischen Diskurs zu ziehen. Und ich werde diese Themen tatsächlich nicht völlig beiseiteschieben. Aber in einem zweiten Gedanken in der Auseinandersetzung mit dem Freiheitstopos erscheint ein solcher Diskurs unvollständig. Es fehlt etwas.
Der Ausgangspunkt
Beginnen möchte ich mit James Buchanan. In einer seiner eher späten Publikationen aus dem Jahr 2000, basierend auf einer Rede, die er auf einem Meeting der Mont Pèlerin Society in Potsdam im Jahr 1999 gehalten hatte – ich hörte diese Rede, The Soul of Classical Liberalism, als er die Universität St. Gallen als Friedrich August von Hayek Gastprofessor besuchte – beschäftigte sich Buchanan mit der These, dass es trotz aller Erfolge des liberalen Staats-, Gesellschafts- und Wirtschaftsmodells – man denke an Francis Fukuyamas (1992) „Ende der Geschichte“[1] – nicht gelungen sei, die Seele des Liberalismus zu retten.[2] Ideen und Abhandlungen mögen notwendig sein, so Buchanan, sie seien aber nicht hinreichend, um die Lebensfähigkeit (viability, vielleicht sogar mit ‚das Überleben‘ zu übersetzen) einer effektiv freien Gesellschaft sicherzustellen.
Buchanan knüpft an der visionären Haltung an, die Ronald Reagan wiederkehrend an den Tag gelegt hat – an seiner Shining city upon a hill. Als ich Buchanan diese einleitende Referenz vor gut 20 Jahren aussprechen hörte, empfand ich dies als unwissenschaftlich, als ideologischen Neoliberalismus. Was verbindet man nicht alles mit Reagan – NATO-Doppelbeschluss, Iran-Contra, Tear down this wall?
Kürzlich bin ich wieder auf ein Zitat Reagans gestoßen. Es stammt aus seiner Farewell Address to the Nation vom 11. Januar 1989. Ich zitiere:
"Ours was the first revolution in the history of mankind that truly reversed the course of government, and with three little words: "We the People." "We the People" tell the government what to do; it doesn't tell us. “We the People” are the driver; the government is the car. And we decide where it should go, and by what route, and how fast. Almost all the world’s constitutions are documents in which governments tell the people what their privileges are. Our Constitution is a document in which “We the People” tell the government what it is allowed to do. “We the People” are free. …. I hope we have once again reminded people that man is not free unless government is limited. There is a clear cause and effect here that is as neat and predictable as a law of physics: As government expands, liberty contracts.”[3]
Die Versuchung ist groß, dies mit der Corona-Politik in Deutschland und mit den sie begleitenden Diskussionen zu kontrastieren:
- mit der Frage, warum Unternehmen und Selbständige, denen untersagt wird, ihrer Geschäftstätigkeit nachzugehen, einen Anspruch auf Kompensation haben – weil nämlich die Gewerbefreiheit nicht dem Gutdünken des Staates unterliegt, sondern grundgesetzlich gewährt und ihre Einschränkung daher nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich ist (tell the government what it is allowed to do);
- mit der Frage, ob Besuche von Restaurants oder Konzerten durch gegen Covid-19 Geimpfte ein Privileg darstellen – dabei verhilft dies ihnen vielmehr wieder zu ihren grundgesetzlich gewährten Rechten (the government doesn’t tell us what to do);
- mit der Frage, inwiefern eine Einschränkung der vertikalen Gewaltenteilung im Infektionsschutzgesetz durch eine Kompetenzübertragung an den Bund sinnvoll ist (men and women are not free unless government is limited).
Es ist gleichermaßen verführerisch, die ubiquitäre Nicht-Diskriminierungsdebatte aufzugreifen, zu fragen, was ein Diskriminierungsverbot nach dem Geschlecht, der Hautfarbe, der Rasse, der Nationalität usw. bedeutet. Das Nicht-Diskriminierungsgebot gilt hinsichtlich der Gleichheit vor dem Gesetz. Es bedeutet nicht, dass alle Personen materiell gleichgestellt sein sollen. Es ist ein liberales Prinzip, ein rechtsstaatliches, auf die Bürgerrechte in einer liberalen Demokratie abzielendes.[4] Es ist kein Aufruf zum Egalitarismus. Das ist allerdings nur der Ausgangspunkt einer komplizierten Debatte.
Beiden Versuchungen will ich nur bis hierhin nachgeben. Stattdessen möchte ich am Ende des Reagan’schen Zitates anknüpfen: “There is a clear cause and effect here that is as neat and predictable as a law of physics: As government expands, liberty contracts.” Was dies wirtschaftspolitisch bedeutet – das soll im Mittelpunkt der weiteren Ausführungen stehen.
Liberalismus – Demokratie – Rechtsstaat
Die größte historische Errungenschaft des Liberalismus sind die Freiheitsrechte und zwar verstanden als Abwehrrechte gegen Freiheitsbeschränkungen durch andere, insbesondere durch den Staat. Obwohl damit historisch gesehen der Kampf gegen den Adel, den Klerus und gegen privilegierte Eliten verbunden war, gelten diese Abwehrrechte genauso gegen den demokratischen Staat. In der „Verfassung der Freiheit“ fasst Friedrich August von Hayek dies folgendermaßen:
„Ob er [der Mensch, Erg. durch Verf.] frei ist oder nicht, hängt nicht vom Bereich der Wahl ab, sondern davon, ob er erwarten kann, den Lauf seiner Handlungen nach seinen gegenwärtigen Absichten zu gestalten, oder ob jemand anderer die Macht hat, die Umstände so zu modifizieren, daß er nach dem Willen des anderen und nicht nach seinem eigenen Willen handeln wird. Freiheit setzt daher voraus, daß dem Einzelnen ein privater Bereich gesichert ist, daß es in seiner Umgebung einen Bereich von Umständen gibt, in die andere nicht eingreifen können.“[5]
Eine freiheitliche Grundordnung bedeutet natürlich nicht, dass es keinen Zwang gibt.[6] Dieser muss allerdings auf ein notwendiges Minimum reduziert sein, damit Menschen sich in ihrem privaten Bereich möglichst frei entfalten können. Der Staat gewährleistet eine solche Regelordnung jedoch nur, indem er sich selbst den Beschränkungen der Rechtsstaatlichkeit unterwirft. Dazu Karl Popper:
„Aber ich verlange, daß der fundamentale Zweck des Staates nicht aus dem Auge verloren werde; nämlich der Schutz jener Freiheit, die den anderen Bürgern keinen Schaden zufügt. Daher fordere ich, daß der Staat die Freiheit der Bürger auf möglichst gleiche Weise einschränke, aber nicht mehr, als nötig ist, um eine gleiche Begrenzung der Freiheit zu erreichen.“[7]
Es gibt nicht wenige, die daraus einen Zielkonflikt zwischen Demokratie und Rechtsstaat ableiten. In der Literatur wird intensiv darüber diskutiert, inwiefern Demokratie und Rechtsstaat auseinanderfallen können, es also totalitäre demokratische Regierungen gibt und autoritäre Regierungen, die liberale Grundsätze im rechtsstaatlichen Sinne achten. In der Tat zeigt sich dieser Topos immer wieder in unterschiedlichem Gewand, etwa wenn die Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit, wie in Polen, ausgehöhlt wird oder die Pressefreiheit, wie in Ungarn oder der Türkei, massiv eingeschränkt wird. Demokratisch gewählte Regierungen und Parlamente haben in diesen Fällen solche Schritte unternommen – Schritte, die aus liberaler Sicht zu verurteilen sind.
Es gibt außerdem eine verknüpfte Problematik, nämlich wenn Urteile von Verfassungsgerichten als undemokratisch verunglimpft werden, sobald diese Gerichte nach eingehender Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu einem negativen Urteil kommen. Dies war beispielsweise der Fall nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zu den Anleihekäufen der Europäischen Zentralbank (EZB), dem Public Sector Purchase Program (PSPP), oder angesichts des Hängebeschlusses des BVerfG zum Eigenmittel-Ratifizierungsgesetz, das der Europäischen Union (EU) im Rahmen des Programms „Next Generation EU“ erstmals nennenswerte Verschuldungsrechte überträgt, wenngleich nur temporär.
Solche Verunglimpfungen deuten vor allem auf ein Verständnisproblem von Demokratieprinzip und Rechtsstaatsprinzip hin. Demokratische Entscheidungen von Regierungen und Parlamenten unterliegen der Herrschaft des Rechts genauso wie private Entscheidungen von natürlichen und juristischen Personen. Zwar basieren beide – Demokratie und Rechtsstaatlichkeit – auf dem normativen Individualismus, auf der Idee, dass kollektive Entscheidungen nur aus den Wertentscheidungen jedes einzelnen Menschen hervorgehen und nicht durch eine übergeordnete, naturrechtliche oder göttliche Ordnung begründbar sind.[8] Allerdings wohnt den Metaregeln, wie etwa in einer Verfassung festgehalten, eine stärkere Bindungswirkung inne als einfachen Gesetzen. Das Grundgesetz kennt sogar einen Bereich von Grundrechten, die sich aufgrund einer Ewigkeitsgarantie der Teilrevision entziehen. Dadurch sind in konkreten Entscheidungssituationen durchaus Konflikte zwischen einer demokratischen Entscheidung von Regierung und Parlament auf der einen Seite und dem verfassungsrechtlichen Schutz durch die Gerichtsbarkeit auf der anderen Seite angelegt. Limited government – hier zeigt sich das zuvor von Reagan angesprochene Ideal.
Zwei Einschränkungen sind notwendig. Erstens weist die angelsächsische Literatur, besonders deutlich Richard Posner, zurecht darauf hin, dass die Gerichtsbarkeit ebenso den in der politischen Ökonomie so wichtigen Anreizen unterliegt wie andere politische Entscheidungsträger. Sie hat aber andere Restriktionen. Die Ernennung von Richtern des Supreme Court wird daher polit-ökonomisch verstanden als eine Konservierung bestimmter politischer oder ideologischer Vorstellungen über die Amtszeit einer Regierung hinaus. Bei einer Berufung auf Lebenszeit kann das sehr lange sein.
Zweitens gilt regelmäßig ein Satz, den ich meinem verehrten Kollegen Wernhard Möschel verdanke: Wo Macht auf Recht trifft, zieht das Recht den Kürzeren. Daher sind Gewaltenteilung und -trennung wesentlich für den demokratischen Rechtsstaat. Eine rechtlich garantierte Unabhängigkeit verhindert eben nicht, dass sich Institutionen von politischen Debatten oder gar Anfeindungen unberührt zeigen würden. Dazu findet sich in der Literatur zur Unabhängigkeit von Zentralbanken vielfältige Evidenz.[9] Als früheres Mitglied unabhängiger Beratungsinstitutionen könnte ich dies weiter illustrieren. Ich überlasse dies aber besser Ihrer Phantasie.
Limited government – das bedeutet gerade so viel: Eine Beschränkung staatlicher Handlungsmacht durch Regelbindung. Je höher diese Regeln in der Normenhierarchie angesiedelt sind, umso stärker fällt ihre Bindungswirkung aus. Dies ist die Stärke der Ordnungspolitik. Ordnungspolitik setzt auf eine regelorientierte Wirtschaftspolitik. Der Staat soll nicht lenkend in das Wirtschaftsgeschehen eingreifen, gar politisch erwünschte Ergebnisse des Wirtschaftens durch Rechtssetzung vorwegnehmen. Er soll mit seiner Wirtschaftspolitik vielmehr allgemeine Regeln festlegen, damit die Wirtschaftsakteure innerhalb dieses Rahmens möglichst frei und eigenständig entscheiden können.
Die konstituierenden Prinzipien Walter Euckens – ein funktionierendes Preissystem der Wettbewerbsordnung, das Primat der Währungspolitik, offene Märkte, Privateigentum, Vertragsfreiheit, das Haftungsprinzip, die Konstanz der Wirtschaftspolitik – sind hilfreich, um ordnungspolitische Grundsätze der Wirtschaftspolitik zu verdeutlichen. In einer modernen Interpretation geht es umfassender um die Ausrichtung der Wirtschaftspolitik an allgemeinen Prinzipien, um Regelorientierung, um „rules versus discretion“. Dies ist kein Laissez-faire. Im Gegenteil setzt der Staat im ordnungspolitischen Interesse etwa ein strenges Wettbewerbsrecht durch.[10]
Limited government – das bedeutet gerade nicht möglichst wenig Staat. Eine Minimierung der Staatsquote ist kein sinnvolles ordnungspolitisches Ziel. Es kommt nicht auf die Höhe der Staatsquote an, sondern auf die Qualität staatlicher Aktivität. Diese kann bei der Staatsquote Schwedens genauso hoch sein wie bei der Staatsquote der Schweiz. Es geht darum, dass der Staat tut, was er soll, nämlich Marktversagen korrigieren, insbesondere öffentliche Infrastruktur bereitstellen, ein gewisses Maß an sozialer Sicherheit gewährleisten und in Krisen zur wirtschaftlichen Stabilisierung beitragen. Was heißt das aber konkret?
Das Beispiel staatlicher Haushaltspolitik
Ein Großteil der zuvor genannten Ansprüche an staatliches Handeln – im Grunde die normativen Rechtfertigungen für Staatseingriffe gemäß dem Mainstream der ökonomischen Wissenschaft – schlägt sich im Staatshaushalt nieder. Ohne Geld ist die staatliche Politik schnell an der Grenze ihrer Gestaltungsfähigkeit. Dies soll seine regulatorischen Aktivitäten, insbesondere die Wettbewerbspolitik, nicht geringschätzen. Dennoch gilt: Der moderne Staat ist ein Steuerstaat, der seine Ausgaben über allgemeine Abgaben im Zeitablauf finanziert.
Marktversagen? – Lenkungsabgaben, etwa eine CO2-Steuer, und Bereitstellung öffentlicher Güter, etwa die Landesverteidigung. Infrastruktur? Bereitstellung und Finanzierung von Straßen- und Schienennetzen, von öffentlichen Gebäuden (Schulen, Krankenhäusern usw.), von Stromnetzen, von Wasserversorgung, Abwasser- und Abfallentsorgung, kulturellen Einrichtungen usw. Soziale Sicherung? Gesetzliche Rentenversicherung, Arbeitslosenversicherung, Krankenversicherung, Soziale Pflegeversicherung, Grundsicherung. Stabilisierung in Krisen? Konjunkturwumms.
Das ist sehr plakativ. Natürlich kann man in jedem dieser Bereiche fragen, wie und wie stark der Staatseingriff ausfallen soll, inwiefern private Leistungen hinzugezogen werden oder gar in der Führungsrolle sein sollen, in welcher Form die Staatstätigkeit organisiert sein soll, und vieles mehr.
Wichtig ist es mir, an dieser Stelle festzustellen, dass es keine, ich betone, keine Kategorie der Staatsausgaben gibt, die per se vorzugswürdig wäre. Dahingehend ist die Diskussion in Deutschland und mittlerweile in fast allen OECD-Ländern schief – oder gar verlogen. Öffentliche Infrastruktur ist wesentliche Voraussetzung für private Unternehmen und deren Investitionen. Jeder, der schon einmal in einem weniger entwickelten Land war, erkennt dies unmittelbar. Systematische Studien belegen dies auf vielfältige Art und Weise.[11]
Aber, erstens: eindeutig günstige Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung haben Infrastrukturinvestitionen in weniger entwickelten Ländern. In reifen Volkswirtschaften kommt es schon sehr darauf an, um welche Infrastruktur es sich handelt. Der 27. Regionalflughafen in Deutschland wird keine nachhaltigen Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung haben. Der Ausbau der digitalen Infrastruktur schon. Ausgaben für die Bildung sind wichtig. Es kommt beispielsweise viel auf die Qualität des Lehrpersonals an. Die Ausgaben dafür zählen aber zum Staatskonsum und sind vermutlich bedeutsamer als die Ausstattung mit Tablets.
Zweitens muss man feststellen, dass in weniger entwickelten Ländern kaum etwas so wichtig für die wirtschaftliche Entwicklung ist, wie die Rechtsstaatlichkeit. Sichere Verfügungsrechte sind wesentliche Voraussetzung für private Investitionen in physisches Kapital und in Humanvermögen. So gesehen müsste der gesamte deutsche Rechtsstaat als öffentliche Investition angesehen werden. Gilt das auch noch, wenn die Gerichtsbarkeit jahrelang für ihre Entscheidungen braucht, wie beispielsweise in Italien? Es kommt also auf die Qualität der Staatstätigkeit an.
So gesehen kann man durch alle Bereiche der Staatsausgaben gehen und wird bei etwas tieferem Nachdenken feststellen: Wenn der Staat tut, was er aus ökonomischer Sicht soll, wenn er es zielgerichtet, verhältnismäßig, kurz: effektiv und effizient tut, leistet er seinen Beitrag zum Wohlstand.
Aus polit-ökonomischer Sicht ist jedoch zu berücksichtigen, dass Anreize für staatliche Entscheidungsträger bestehen, von den ökonomischen Vorstellungen abzuweichen.[12] Unterschiedliche Anspruchsgruppen wollen möglichst viel aus dem Staatshaushalt für sich herausholen. Diejenigen, die im politischen Prozess zum Zuge kommen, dehnen ihre Nachfrage nach diesen Vorteilen so lange aus, bis der daraus erzielbare marginale Vorteil die marginalen Kosten ausgleicht. Wegen der Finanzierung über allgemeine Steuern, die ja außerdem von denjenigen gezahlt werden, die nicht zum Zuge kommen, denen keine oder geringere Vorteile aus dem Staatshaushalt zukommen, entsteht daraus eine übermäßige Nachfrage und letztlich eine Übernutzung des Staatshaushalts. Die durch demokratische Wahlen gesetzten Anreize akzentuieren diese Mechanismen noch.
Durch die Möglichkeit zur Staatsverschuldung wird das zuvor beschriebene Allmendeproblem gravierender. Die Kosten der Staatstätigkeit können nun in einem gewissen Ausmaß auf zukünftige Generationen abgewälzt werden. Hinzu kommen Probleme der Zeitinkonsistenz.
Vor diesem Hintergrund ergibt sich die Sinnhaftigkeit von Fiskalregeln, wie etwa der deutschen Schuldenbremse. Viel ist dazu in den vergangenen Jahren geschrieben oder auf Twitter diskutiert worden.[13] Die Schuldenbremse schreibt einen quasi ausgeglichenen strukturellen Haushalt im Konjunkturverlauf vor. Das zulässige Defizit in Höhe von 0,35% für den Bund und 0,0% für die Länder atmet daher mit der konjunkturellen Entwicklung. Investitionsausgaben sind dabei nicht privilegiert. In besonders schweren Krisen kann eine Ausnahmeregelung von der Mehrheit der Mitglieder des Deutschen Bundestages beschlossen werden. Die über die Regelgrenze hinausgehende zusätzliche Verschuldung ist nicht beschränkt, muss aber im Zeitablauf gemäß zugleich verabschiedeter Tilgungspläne getilgt werden. Weitere Details erspare ich Ihnen.
Seit ihrer Einführung lässt sich nicht erkennen, dass die Schuldenbremse den Staat daran gehindert hätte, öffentliche Investitionen durchzuführen oder mit expansiver Fiskalpolitik konjunkturpolitisch gegenzuhalten. Die aktuelle Situation in der Corona-Krise belegt vielmehr die Flexibilität der Schuldenbremse in der Krise. Die öffentlichen Investitionen sind seit dem Jahr 2010 merklich angestiegen, zuletzt stärker als seit der Wiedervereinigung. Allerdings hat die Schuldenbremse ihren Beitrag zur Reduktion der Schuldenquote von 82,7% des BIP in 2010 auf 59,0% des BIP in 2019 geleistet.
Wird diese Einschätzung angesichts der zukünftigen Herausforderungen zu halten sein?
Die wirtschafts- und finanzpolitischen Herausforderungen
Die deutsche Wirtschaftspolitik steht jenseits der Bewältigung der Corona-Krise vor vier großen Herausforderungen: der Klimaerwärmung, der Digitalisierung, den internationalen Wirtschaftsbeziehungen und der demografischen Entwicklung. Diese vier großen Megatrends bestanden schon zuvor, sind teilweise Dauerbrenner der politischen Debatte und werden von der Corona-Pandemie akzentuiert, teils beschleunigt, im Grunde aber nicht ursächlich getrieben.
Der Klimaschutz ist eines der zentralen politischen Themen unserer Zeit. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat seit Jahren, in besonderer Intensität seit der Energiewende mit ihrer viel zu teuren Förderung erneuerbarer Energien, darauf gesetzt, dass nur eine merkliche Bepreisung von CO2 die Emissionen eindämmen wird.[14] Dies lässt sich am günstigsten über ein Emissionshandelssystem erreichen, nicht zuletzt weil die internationale Kompatibilität solcher Systeme vorteilhaft ist. Die Bundesregierung geht mittlerweile diesen Weg für die bislang nicht durch das EU-Emissionshandelssystem erfassten Sektoren. Im nächsten Schritt ist ein Aufgehen dieses nationalen Systems in einer europäischen Lösung notwendig. Dies sollte zudem einhergehen mit einer internationalen Vereinbarung im Sinne eines Klima-Clubs vor allem mit den Vereinigten Staaten, ohne handelspolitische Konflikte auszulösen.
Mit einem solchen Zertifikatehandel nimmt der Staat Geld ein. Die Schuldenbremse erschwert also diese sinnhafteste Ausprägung der Klimaschutzpolitik nicht. Gleichwohl hat die CO2-Bepreisung ungünstige Verteilungswirkungen, insbesondere ungünstig für die politische Durchsetzbarkeit dieser Politik. Daher müssen Kompensationen möglichst aufkommensneutral eingesetzt werden, etwa durch eine massive Reduktion der Stromsteuer und der EEG-Umlage.
Für eine mit diesen Instrumenten erfolgreiche Klimapolitik wird den privaten Investoren einiges abverlangt. Es sind ja vor allem private Investitionen, die für das Erreichen der Klimaneutralität ausschlaggebend sind. Verständlich ist der Wunsch von Unternehmen, sich diese Investitionen vom Staat durch Subventionen zahlen zu lassen. Diesem Wunsch muss man nicht nachgeben. Gleichwohl wird der Staat nennenswerte Infrastrukturinvestitionen und höhere Ausgaben für Forschung und Entwicklung im Sinne des Klimaschutzes finanzieren müssen. Allerdings sollte dies im Rahmen der durch die Schuldenbremse beschriebenen finanziellen Möglichkeiten liegen.
Die so skizzierte, an allgemeinen Regeln ausgerichtete Klimapolitik steht den Vorstellungen entgegen, die immer noch in erheblichem Maße die Klimadiskussion prägen: mit ordnungs- und planungsrechtlichen Vorgaben, Verboten und Geboten zu einer Emissionsreduktion zu kommen. Eine solche Politik ist alles andere als liberal. Sie macht konkrete Vorgaben für die individuellen Lebensgewohnheiten, die nicht nur aus einer freiheitlichen Sicht fragwürdig sind. Diese Politik wird zudem im Hinblick auf die Effektivität der Zielsetzung, nämlich erfolgreichen Klimaschutz zu betreiben, scheitern müssen. Es zeigt sich, dass Ordnungsrecht nicht zwingend Ordnungspolitik ist. Hier gilt vielmehr das Reagan’sche Verdikt: As government expands, liberty contracts.
Hohe staatliche Investitionen werden ebenso im Bereich der Digitalisierung behauptet. Die Digitalisierungsdebatte ist ein Dauerbrenner – einerseits weil technischer Fortschritt immer eine Herausforderung ist, andererseits weil es unterschiedliche Formen der Digitalisierung schon lange gibt. Mit den Auswüchsen der vorletzten Welle der Digitalisierung, der Entstehung von großen Plattformunternehmen, die eine marktbeherrschende Stellung haben, befasst sich die Wettbewerbspolitik. Die jüngste GWB-Novelle sowie die Vorhaben auf europäischer Ebene sind zielgerichtete Reaktionen darauf.
Die deutsche Wirtschaftspolitik muss sich auf die jüngsten Veränderungen, vor allem im Bereich Künstliche Intelligenz einstellen – regulatorisch, aber vor allem forschungs- und innovationspolitisch. Hier sind die öffentlichen Haushalte wiederum mit Infrastrukturmaßnahmen (Breitband, 5G) und mit Ausgaben für Forschung und Entwicklung gefragt. Dazu gehört zudem, die Rückstände in der Digitalisierung der öffentlichen Hand – öffentliche Verwaltung, Gesundheits- und Bildungswesen – aufzuholen. Die Corona-Krise hat schonungslos aufgedeckt, wie weit Deutschland hier hinterherhinkt.
Vor industriepolitischen Vorhaben sollten Bund und Länder jedoch Abstand nehmen. Viel zu wenig kann die Politik einschätzen, was die Technologien der Zukunft sind. Das Beispiel der Impfstoffentwicklung zeigt eindrücklich, wo der Staat hilft, wo er fehlt und wo er schaden kann. Die beiden deutschen Hersteller Biontech und Curevac haben von anfänglicher Forschungsförderung von Bund und Ländern profitiert. Biontech ist beispielsweise eine Ausgründung aus der Universität Mainz. Regelmäßig hat das deutsche System der Forschungsförderung Erfolge vorzuweisen, sei es in der Grundlagenforschung, der angewandten Forschung, etwa der Fraunhofer-Institute, oder der Zusammenarbeit von Fachhochschulen mit der Wirtschaft. Problematisch wird es für Start-ups in der Wachstumsphase, wenn noch keine Gewinne realisiert werden. Hier hatten Biontech und Curevac mit ihren Wagniskapitalgebern Glück. An diesem Glück mangelt es vielen anderen Start-ups in Deutschland. Die hier bestehenden Probleme lassen sich nicht leicht beheben. Möglicherweise könnte eine Beendigung der steuerlichen Benachteiligung der Beteiligungsfinanzierung in der Gewinnbesteuerung für die unzureichende Tiefe des Kapitalmarkts kompensieren. Problematisch wird der Staatseingriff übrigens, wenn Zwangslizenzen und Einschränkungen der Verwertung der Innovation erwogen werden. Und: Wie war das nochmal mit der Gentechnikfeindlichkeit in Deutschland?
Die Herausforderungen der internationalen Wirtschaftsbeziehungen sind zweigeteilt. Einerseits stellt der seit der Finanzkrise 2008/2009 zunehmende Protektionismus den Exportweltmeister Deutschland vor Probleme. Andererseits bieten die europäische Einigung und insbesondere die Europäische Währungsunion vielfältige Herausforderungen.
Der zunehmende Protektionismus in der Welt zeigt sich im Kleinen wie im Großen, im Großen ist er aber besonders bedrohlich. Dieser Protektionismus kommt aktuell als Ausprägung des geostrategischen Konflikts zwischen den USA und China daher. Dies ist leider keine einfache handelspolitische Frage, sondern eher eine außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische, die das wirtschaftliche Geschehen zunehmend überlagert. Die Wirtschaftspolitik kann hier nicht viel tun, um insgesamt die Geschäftsmöglichkeiten der Unternehmen zu erhalten, möglichst sogar auszubauen. Außen- und sicherheitspolitisch besteht die Hoffnung, dass die Einbindung Chinas in die internationale Staatengemeinschaft so gelingt, dass zugleich das nationalistische Expansionsstreben Chinas eingedämmt wird.
Abschottung nach außen ist weder für Deutschland noch für die EU in diesem neuen Systemwettbewerb eine Option. Leider tendieren beide dazu. Nicht anders ist die Novellierung im Außenwirtschaftsrecht zu verstehen. Die Einschränkung der internationalen Kapitalverkehrsfreiheit, sprich der Investitionen von ausländischen Investoren, aus Sicherheitsgründen ist deutlich ausgeweitet, der Sicherheitsbegriff ist so gedehnt worden, dass Frankreich einem kanadischen Investor den Einstieg bei der französischen Handelskette Carrefour verwehren konnte. Das ist der falsche Weg. Offenheit der Märkte – eines der konstituierenden Prinzipien Euckens – ist fundamental für den Wohlstand der europäischen Volkswirtschaften. Sicherheitsfragen sollten nur eng bei der Einschätzung von Direktinvestitionen angewendet werden.[15]
Die EU ist von der Corona-Krise wirtschaftlich stark mitgenommen, manche Mitgliedstaaten so sehr, dass im Zuge der Entscheidungen über den EU-Haushalt, den so genannten Eigenmittelbeschluss, ein mit 750 Mrd. Euro ziemlich umfangreiches Programm zur Stärkung der wirtschaftlichen Resilienz der Mitgliedstaaten, Next Generation EU, aufgelegt wurde, das über Verschuldung der EU finanziert werden wird. Zum ersten Mal erhält die EU damit eine umfangreiche Verschuldungsmöglichkeit. Dieses Programm war notwendig geworden, weil verschiedene Mitgliedstaaten, die mit expansiver Fiskalpolitik der Krise entgegenwirken wollten, schon vor der Krise zu hoch verschuldet waren. Es gab die Sorge einer erneuten Schuldenkrise in der EU. Durch Next Generation EU tritt eine Stabilisierungswirkung ein, indem den Mitgliedstaaten eine Schuldendebatte zur Unzeit erspart wird.
Die Kehrseite dieses Schrittes ist die damit verbundene Verschiebung in der Architektur der Währungsunion. Next Generation EU ist der Einstieg in eine umfassendere fiskalpolitische Kompetenz der EU, begründet eine so genannte Fiskalkapazität. Genau das ist das Problem. Eine solche Fiskalkapazität mit Verschuldungsmöglichkeit wirkt vor allem dann stabilisierend, wenn Mitgliedstaaten mit solider Finanzpolitik dahinter stehen. Dies impliziert Haftungsrisiken für diese Mitgliedstaaten. Aus ordnungspolitischer Sicht fallen dadurch Haftung und Entscheidung in der Finanzpolitik auseinander: Die EU finanziert, gestützt durch die solideren Mitgliedstaaten, Ausgabenentscheidungen in den höher verschuldeten Mitgliedstaaten, ohne eine nennenswerte Kontrolle über die Mittelverwendung. Dieser Verstoß gegen das Haftungsprinzip kann nur ausnahmsweise und vorübergehend akzeptabel sein. Ein Einstieg in eine dauerhafte Fiskalkapazität darf dies nicht sein.[16]
Jedenfalls tut Deutschland gut daran, vor diesem Hintergrund seine solide Finanzpolitik fortzusetzen und nach der Bewältigung der Corona-Krise wieder zur Regelgrenze der Schuldenbremse zurückzukehren. Deutschland ist nolens volens wichtigster Haftungsgeber in der Europäischen Währungsunion und trägt damit eine besondere Verantwortung für deren Stabilität.
Allerdings wird die Einhaltung der Schuldenbremse in der Zukunft schwieriger werden. Ab dem Jahr 2025 wird sich der lange erwartete demografische Wandel intensivieren, wenn die geburtenstarken Jahrgänge in den Ruhestand gehen. Dies führt zu einer Belastung der sozialen Sichersicherungssysteme, insbesondere der Gesetzlichen Rentenversicherung, weil weniger Beitragszahler einer größer werdenden Gruppe von Leistungsempfängern gegenüber stehen. Ich will hier nicht auf die rentenpolitischen Sünden seit dem Jahr 2013 eingehen. Jedenfalls sollten weitere strukturelle Leistungsausweitungen, etwa in der Sozialen Pflegeversicherung, zwingend vermieden werden. Vielmehr muss es möglichst bald gelingen, die Finanzprobleme über einen weiteren Anstieg des gesetzlichen Renteneintrittsalter mithilfe einer regelbasierten Bindung an die fernere Lebenserwartung anzugehen.[17]
Die Seele des Liberalismus
Diese Beispiele verdeutlichen, mit welchen Herausforderungen die deutsche Wirtschafts- und Finanzpolitik in den kommenden Jahren zu kämpfen hat und wie aus ordnungspolitischer Sicht darauf reagiert werden kann. Die nach der Corona-Krise erforderliche Konsolidierung der öffentlichen Finanzen wird kein Selbstläufer. Die Konsolidierung im Wesentlichen über Wirtschaftswachstum ist nicht einfach. Zwar wird dies einen Beitrag zur Konsolidierung leisten. Aber ohne eine Politik der Ausgabenkontrolle wird die Konsolidierung nicht gelingen, vor allem angesichts der demografischen Entwicklung. Deshalb sollte das Ausgabenwachstum hinter dem Wachstum des Bruttoinlandsprodukts zurückbleiben.
Steuererhöhungen sollten hingegen unterbleiben, gerade wenn es auf den Beitrag des Wirtschaftswachstums für die Konsolidierung ankommt. Ihr Konsolidierungsbeitrag ist vor allem dann nennenswert, wenn sie bei den großen Steuerarten, der Einkommen- und Körperschaftsteuer oder der Mehrwertsteuer greifen. Dann sind sie aber für das Wirtschaftswachstum zugleich besonders schädlich. Die am stärksten in der Diskussion befindlichen steuerlichen Zusatzbelastungen – die Wiederbelebung der Vermögensteuer oder eine Vermögensabgabe – liefern nur geringe Konsolidierungsbeiträge und sind zudem noch schädlicher. Sie sind vor allem verteilungspolitisch motiviert.
Hier liegt die Crux der Diskussionen der vergangenen Dekade. Zu viel wird über Verteilungsfragen, zu wenig über die Größe des Kuchens geredet. Die Corona-Krise ist hier wieder beispielhaft. Deutschland verliert sich in der Perfektionierung der ethisch korrekten Verteilung von Impfstoffen, statt dafür zu sorgen, dass möglichst viele Impfdosen möglichst schnell verimpft werden. Es wird Zeit, dass sich die Politik auf die Vergrößerung des Kuchens konzentriert – in der gesundheitspolitischen wie in der wirtschaftspolitischen Diskussion.
Ralf Dahrendorf hat in seiner Tübinger Antrittsvorlesung aus dem Jahr 1961 verdeutlicht, dass die egalitaristische Ausrichtung auf Verteilungsdebatten falsche Prioritäten setzt. Ich zitiere:
"Daß es aber überhaupt Ungleichheit unter den Menschen gibt, ist, indem es die Geschichtlichkeit von Gesellschaften garantiert, ein Moment der Freiheit. Die völlig egalitäre Gesellschaft ist nicht nur ein unrealistischer, sie ist auch ein schrecklicher Gedanke: denn in Utopia wohnt nicht die Freiheit, der stets unvollkommene Entwurf in das Unbekannte, sondern die Perfektion entweder des Terrors oder der absoluten Langeweile.”[18]
Die Details der Verteilungsdiskussionen lenken ab vom Eigentlichen: der konstitutionellen Frage nach dem Design der liberalen Gesellschaftsord-nung – der Seele des Liberalismus. Noch einmal Buchanan:
""If politics is allowed to become little more than a ‘commons’ through which competing coalitions seek mutual exploitation, potential value is destroyed and liberty is lost, just as surely as in the rigidities of misguided efforts at collective command.”[19]
Die Debatte um die Schuldenbremse ist letztlich nicht anderes als eine Platzhalterdiskussion um das Design der Sozialen Marktwirtschaft.
Überarbeitete schriftliche Fassung der 15. Berliner Rede zur Freiheit, gehalten am 19. April 2021. Es gilt das gesprochene Wort. Diese Fassung: 24. Mai 2021 – Korrespondenzadresse: Prof. Dr. Dr. h.c. Lars P. Feld, Walter Eucken Institut, Goethestr. 10, 79100 Freiburg i.Br., feld@eucken.de.
[1] Siehe Francis Fukuyama (1992), The End of History and the Last Man, The Free Press, New York; deutsche Übersetzung: Das Ende der Geschichte. Wo stehen wir? Kindler Verlag, München.
[2] Siehe James M. Buchanan (2000), The Soul of Classical Liberalism, Aussenwirtschaft 55, S. 1–20.
[3] Siehe Ronald Reagan (1989), Farewell Address to the Nation, January 11, 1989, https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/farewell-address-nation.
[4] Siehe Sharun W. Mukand und Dani Rodrik (2020), The Political Economy of Liberal Democracy, Economic Journal 130, S. 765–792.[5] Siehe Friedrich A. von Hayek (1960), The Constitution of Liberty, University of Chicago Press, Chicago 1960; deutsche Übersetzung: Die Verfassung der Freiheit, Mohr Siebeck, Tübingen 1971, 4. Auflage als Gesammelte Schriften in deutscher Sprache, Band B3, S. 17.
[6] Siehe Lars P. Feld (2012), Freiheit von, Freiheit zu…, Schweizer Monat 1001, S. 16.
[7] Siehe Karl Popper, Die offene Gesellschaft und ihre Feinde, Mohr Siebeck, Tübingen 1945, 7. Auflage 1992, S. 232.
[8] Siehe Viktor Vanberg (2014), Liberalismus und Demokratie: Zu einer vernachlässigten Seite der liberalen Denktradition, Schriftliche Fassung der Wilhelm-Röpke-Vorlesung vom 13. Februar 2014, HWWI Policy Paper 85, Hamburg.
[9] Siehe Sylvester C. W. Eijffinger und Jakob de Haan (2016), The Politics of Central Bank Independence, CentER Discussion Paper Series No. 2016-047, Tilburg.
[10] Siehe dazu Lars P. Feld (2021), Die Modernität der Sozialen Marktwirtschaft, Frankfurter Allgemeine Zeitung Nr. 88 vom 16. April 2021, S. 18.
[11] Siehe Pedro R.D. Bom und Jenny E. Ligthart (2013), What Have We Learned from Three Decades of Research on the Productivity of Public Capital? Journal of Economic Surveys 28, S. 889–916.
[12] Siehe dazu Lars P. Feld (2018), The Quest for Fiscal Rules, in: Richard E. Wagner (ed.), James M. Buchanan: A Theorist of Political Economy and Social Philosophy, Vol. III of Remaking Economics: Eminent Post-War Economists, Palgrave MacMillan, Basingstoke, S. 965–990.
[13] Siehe Lars P. Feld, Wolf Heinrich Reuter und Mustafa Yeter (2019), Öffentliche Investitionen: Die Schuldenbremse ist nicht das Problem, Perspektiven der Wirtschaftspolitik 20 (4), S. 292–303.
[14] Siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2019), Aufbruch zu einer neuen Klimapolitik, Sondergutachten, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden.
[15] Siehe zu diesem Thema ausführlich Kronberger Kreis (2020), Kein Rückzug in die Festung Europa!, Schriftenreihe Band 66, Stiftung Marktwirtschaft, Berlin.
[16] Siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2020), Corona-Krise gemeinsam bewältigen, Resilienz und Wachstum stärken, Jahresgutachten 2020/21, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden.
[17] Siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2020), Corona-Krise gemeinsam bewältigen, Resilienz und Wachstum stärken, Jahresgutachten 2020/21, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden.
[18] Siehe Ralf Dahrendorf (1961), Über den Ursprung der Ungleichheit unter den Menschen, Mohr Siebeck, Tübingen, S. 37
[19] Siehe James M. Buchanan (2000), The Soul of Classical Liberalism, Aussenwirtschaft 55, S. 16.