Abrüstungsvertrag 'START'
Die Vision einer atomwaffensicheren Welt
Dreißig Jahre nach der Unterzeichnung des nuklearen Abrüstungsvertrags START stehen die amerikanisch-russischen Verhandlungen immer noch im Mittelpunkt der Kontrolle und Reduzierung von Atomwaffen weltweit. Obwohl die jüngsten Gespräche zwischen den beiden Mächten ein gutes Zeichen sind, müssen auch andere Akteure ihre Bemühungen verstärken, um der wachsenden Bedrohung durch die Verbreitung von Atomwaffen zu begegnen.
Im Wettlauf militärisch Aufrüsten – unterm Strich war das die Sicherheitsstrategie des Kalten Krieges. Das sogenannte Gleichgewicht des Schreckens sollte durch Androhung massiver Vergeltung dafür sorgen, dass jeder Angriff bereits im Keim erstickt, der Gegner angesichts angedrohter Konsequenzen bereits im Vorfeld abgeschreckt wird. Dieser teure und höchst gefährliche Trend konnte vor dreißig Jahren durch den bilateralen nuklearen Abrüstungsvertrag START, der zwischen den USA und der Sowjetunion (Russland) verhandelt wurde, durchbrochen werden. Dreißig Jahre später, zwei Iterationen des Vertrags und eine Verlängerung weiter fragen wir uns – was muss noch getan werden? sind Kontrollmechanismen der Verträge zeitgemäß? Wie kann eine glaubhafte Abschreckung aufrechterhalten werden? Und gerade für Liberale, die Multilateralität und Rüstungskontrolle als unverzichtbare Dimensionen ihrer Außenpolitik betrachten, stellt sich die Frage: Welche Rolle spielt Europa?
Ein neuer NEW START-Vertrag
Zwar gibt es wichtige multilaterale Abkommen zur nuklearen Abrüstung wie den Atomwaffensperrvertrag (der im vergangenen Jahr sein 50-jähriges Bestehen feierte), doch die Debatte über nukleare Abrüstung und Rüstungskontrolle dreht sich immer wieder um Russland und die Vereinigten Staaten. Zusammen besitzen die USA und Russland mehr als 90 % aller nuklearen Sprengköpfe weltweit. Daraus erklärt sich, warum bilaterale Abkommen zwischen den beiden von entscheidender, wenn auch nicht ausschließlich entscheidender Bedeutung für eine atomwaffenfreie oder zumindest atomwaffensichere Welt sind. Wichtige Faktoren sind die Entwicklung neuer Waffentechnologien und das ständige Ringen zwischen Abrüstung und Abschreckung; die wachsende Besorgnis über andere Atommächte oder Länder, die versuchen, solche zu werden; und das Erstarken internationaler Akteure, die eine vermeintliche Weltordnung in Frage stellen. Das Thema bleibt komplex und erfordert Maßnahmen auf allen Seiten. Das gilt auch für Deutschland und die EU.
Erst diesen Mittwoch wurden die bilateralen Gespräche zwischen den USA und Russland über einen Folgevertrag zur nuklearen Abrüstung fortgesetzt, nachdem die Präsidenten Biden und Putin einen Monat zuvor die Fortsetzung der Abrüstungsgespräche in Genf angekündigt hatten. Unter der Trump-Administration waren die Verhandlungen fast vollständig gescheitert; nun, mit dem Wechsel der Präsidentschaft, hat sich auch die Herangehensweise an die bilateralen Verhandlungen geändert, und es wird (hoffentlich) ein neuer Vertrag verhandelt. Eine positive Entwicklung, vor allem, wenn man bedenkt, dass sich die Lage der Rüstungskontrollregime in letzter Zeit verschlechtert hat (beispielsweise die Aufkündigung des INF-Vertrags über nukleare Mittelstreckenwaffen 2019). Nichtsdestotrotz bleiben zahlreiche Streitpunkte bestehen, beispielsweise die Diskussion über Zweitschlagsfähigkeit und – künftig immer wichtige – die Rolle Chinas.
Transparenz und Vertrauen als Schlüssel zum Erfolg
Ein wesentliches Element erfolgreicher nuklearer Abrüstung ist die Aufrechterhaltung einer glaubwürdigen Abschreckung (oder Zweitschlagsfähigkeit). Ein zu starkes Raketenabwehrsystem oder unausgewogene konventionelle Streitkräfte auf der einen Seite können die Bereitschaft zur weiteren Reduzierung von Atomwaffen beeinträchtigen und auf der anderen Seite zur Weiterentwicklung von Waffentechnologien führen (siehe z.B. den jüngsten Test eines Hyperschall-Marschflugkörpers durch Russland). Daher sind Transparenz und Vertrauen der Schlüssel zu diesem Prozess. Diese Elemente werden durch Kontrollmechanismen, so genannte vertrauensbildende Maßnahmen, erreicht, die integraler Bestandteil der langfristigen strategischen Abrüstung sind. Transparenz ermöglicht es, die gegenseitige Einhaltung von Vertragsvereinbarungen zu überprüfen, und liefert gleichzeitig den Nachweis über militärische Stärke, die zur Aufrechterhaltung eines gesunden Abschreckungsgleichgewichts erforderlich ist.
Was nun?
Angesichts der Notwendigkeit einer langfristigen strategischen nuklearen Abrüstung und der Komplexität des Themas müssen eine Reihe von Akteuren und Maßnahmen zusammenkommen. Während die Rolle Russlands und der Vereinigten Staaten mehr oder weniger klar ist (die westliche Welt erwartet einen neuen New START-Vertrag), können und sollten aufstrebende Akteure wie die EU eine größere Rolle spielen, vor allem in ihrer Fähigkeit, neutraler zu sein, als es das Sicherheitsbündnis NATO je sein kann. Insbesondere bei der Schaffung von Vertrauen und Transparenz kommt der EU eine Schlüsselrolle zu.
Die EU hat in den letzten Jahren ihre gemeinsame außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Position kontinuierlich weiterentwickelt und ist im Begriff, sich als Akteur in den internationalen Beziehungen zu etablieren. Auch bei Themen wie die nukleare Abrüstung und Rüstungskontrolle. Besonders deutlich wurde dies während der Verhandlungen zum Iran-Atomabkommen (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) und nach der einseitigen Aufkündigung des Vertrags durch die USA drei Jahre später. Nun steht die EU vor der wichtigen und komplizierten Aufgabe, die USA wieder an den Verhandlungstisch zu bringen und ein neues Abkommen mit dem Iran zu finden. Wenn dies gelingt, kann diese Vermittlerrolle auch bei Verhandlungen über andere Verträge von großer Bedeutung sein. Die EU täte gut daran, ihre Haltung weiter auszubauen und sich proaktiv an nuklearen Rüstungskontrollregimen zu beteiligen. In einem ersten Schritt müsste sie ihre Strategie gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen (MVW) aus dem Jahr 2003 überarbeiten.
Neben der Einbindung weiterer Akteure neben der EU können auch Verifikations- und Transparenzmaßnahmen in anderen Bereichen zur allgemeinen Vertrauensbildung beitragen. Die Überwachung durch Satellitenbilder und bodengestützte Radare, die gemeinsame Nutzung von Flugtestdaten und regelmäßige Inspektionen vor Ort sind nur Beispiele für solche Maßnahmen. Die Umsetzung dieser Maßnahmen und die Sicherstellung ihrer Einhaltung ist eine große Anstrengung und wahrscheinlich das vielversprechendste Managementinstrument. Können andere Rüstungskontrollmaßnahmen (z. B. Überflugüberwachungsmissionen im Sinne des Vertrags über den Offenen Himmel) Transparenz und Vertrauen fördern? Wie kann die EU Interdependenzen schaffen, indem sie andere Politikbereiche mit den Verhandlungen über nukleare Rüstungskontrolle und Abrüstung verknüpft?
Dreißig Jahre nach der Unterzeichnung des ersten START-Vertrags steht fest, dass bilaterale amerikanisch-russische Verhandlungen für die nukleare Rüstungskontrolle und Abrüstung von zentraler Bedeutung sind. Nicht nur im Hinblick auf ihr eigenes Arsenal, sondern auch als Spillover und Signalwirkung für andere Atommächte. Gleichzeitig müssen andere Akteure mehr Verantwortung übernehmen, insbesondere wenn es darum geht, die wachsende Bedrohung durch die Verbreitung von Atomwaffen weit über die USA und Russland hinaus anzugehen.