The Future of Internet
地緣政治：重塑東亞的網際網絡
美國總統拜登於2022年5月的亞洲之行，凸顯了拜登政府對於美國的印太策略以及印太安全重要性的重視。當好戰的中國政府一方面與美國進行供應鏈角力，另一方面又支持俄羅斯侵略烏克蘭時，台灣受到中國侵略的風險達到歷年來的最高點。現今東亞的軍事情勢非常微妙，不論是常規戰爭、網路戰爭、或是經貿戰爭，都可能一觸即發。
在過去數十年之間，電子商務（Internet commerce）與數位經濟（digital economy）在東亞急速成長，東亞搖身一變成為全世界最具數位發展潛力的地區。首先，中國本身擁有7.65億網路使用者（美國的三倍），另外再加上如日本、韓國與新加坡等已開發國家，以及如印尼和越南等極具潛力的開發中國家，該區域急需先進的基礎建設，如此一來，才能滿足他們對於更加的連通性以及更高的性能、速度與韌性的追求。然而，這個需求已無法被滿足。
在數十年的投資增長以及網路連線改善後，地緣政治的現實面卻轉而成為了全新的焦點。尤其美中之間的緊張關係，阻礙了中國與世界其他國家的連通。在嚴格排除中國取得外部頻寬成長能力（additional external bandwidth growth）的同時，美國積極打造新世代數位經濟以及數據交換貿易聯盟（data exchange trade alliances）。然而，這些努力可能會受到在該地區許多國家興起的資料主權（data sovereignty）與數位保護主義（digital protectionism）趨勢所阻礙。美國與其盟友必須認知到這些同時起作用的因素，以克服這些障礙，並在其所追求的事務上取得最好的結果。
美國停止興建連接香港的海底電纜，將對中國產生長遠影響
構成網際網路全球連通性的基礎建設有兩個關鍵因素：連通各大洲的龐大海底電纜網絡，以及東亞和北美之間的跨太平洋聯繫，後者無疑是全世界最重要、需求最龐大的連結。在過去數十年間，美國與中國擁有世界上最龐大網路市場，而為了加強兩國直接聯繫的投資毫無疑問的增長。
然而，這個現象卻在2020年有了改變—美國政府各部門開始對太平洋光纖電纜網路（Pacific Light Cable Network, PLCN）產生遲疑。這個海底電纜計畫由許多知名投資者共同投資，如Google與Facebook（現為Meta），為當時第一條直接連接加州洛杉磯與香港的海底電纜。美國擔憂的原因主要有兩點：首先，該電纜的登陸地點—香港，被認為是個不再享有足夠自治權的中國大陸管轄區；再者，海地電纜的投資夥伴中出現中資企業。
此後，美國取消或改道了包括PLCN在內的至少四條由美國投資，並連接到美國的香港海底電纜：
- PLCN：在中國投資者撤資後，Google與Meta於2021年12月得到美國政府的許可，開始興建連通美國、台灣與菲律賓的PLCN，並且「追求多樣化的亞洲網路介接點，包括但不限於印尼、菲律賓、泰國、新加坡與越南」。與香港之間的聯繫則被切斷。
- Hong Kong-Americas (HKA)：由Meta、中國電信（China Telecom）、中國聯通（China Unicom）、RTI Express、印度塔塔通信（Tata Communication）、澳洲電信（Telstra）所組成的HKA財團，已經放棄了該海底電纜計畫，並於2021年初撤回遞交給美國聯邦通信委員會（U.S. Federal Communications Commission, FCC）的申請。
- Bay to Bay Express (BtoBE)：BtoBE海底電纜系統的成員包括Meta、亞馬遜、中國移動（China Mobile）， 該電纜計畫從加州直接連接香港，以及新加坡和馬來西亞，但卻如同CAP-1海底電纜一樣捨棄香港，且最後選擇改道至菲律賓。
- Hong Kong-Guam (HKG)：HKG海底電纜系統由RTI、Google以及其子公司所擁有，原先規劃連接關島與香港。然而因為未來的不確定性，其FCC申請已於2020年底撤回。
如此重要且大容量的電纜計畫一旦取消或改道，勢必會對香港帶來嚴重的後果，使得香港短期至中期未來的收入成長以及外送頻寬流量備受質疑，進而破壞香港目前作為亞洲主要電信和數據中心的角色。更重要的是，中國的頻寬連通發展也會間接地受到限制，因為香港過去曾是中國重要的對外過渡之地。
因此，中國可能會更加努力的執行它的策略—透過國家支持或國有的電信公司投資連接到中國的替代電纜。如同先前中國提出國家支持的財政支援，為發展中經濟體或小國，例如密克羅尼西亞和巴布亞紐幾內亞，提供「前期成本低、交貨速度快」的財政支援。然而，這些努力的規模和影響仍然有限。
中國的確在最新的五年規劃中央規劃文件中，納入數位經濟發展，北京也特別強調將升級國內與國際的數位基礎建設，包括在中國西部地區設立數據中心，以「計算來自東部的數據」，以及於中國南方的粵港澳大灣區（Greater Bay Area, GBA）建立一個「國際數據自由貿易港（international data free trade port）」，而該港口的供電來自於「為該地區規劃的全球海底電纜網絡」。然而，該自由貿易港並非被規劃在香港，而是在廣東省南沙區。有鑑於現今全球地緣政治的緊張局勢，即便這種發展的目的是追求進步，也難以得到外國投資或參與。這種現象對海底電纜的效力或成功並不樂觀。海底電纜通常需要數年甚至數十年規劃與興建，並且擁有數十年的生命週期。而目前中國產能停滯發展，可能會對其未來造成長遠的影響。
中國在南海的侵略，將成為區域網際網路的瓶頸
南海的海上交通非常繁忙，海底有至少15條海底電纜，每條由多達60個國際實體所擁有。中國也以惡名昭彰的「九段線（nine-dash-lines）」，宣稱擁有該地區大部分水域。南海大多數的電纜由財團所擁有，包括來自該地區與世界各地的主要電信公司，以及如Meta等網際網路內容提供者（Internet Content Provider）。但許多電纜計畫皆已被延遲或被迫改道，以避開某些特定區域。
在不久之前，針對東亞數據中心的投資，主要集中在日本、香港與新加坡等三地。然而，這些投資者若欲避開可能在南海產生的風險，他們勢必也會如同海底電纜營運商被迫避開香港，並轉向台灣或菲律賓一樣，將他們的數據中心設立於該海域的東部，意即菲律賓、印尼、汶萊，或海域西部的越南與泰國。
東亞國家正在經歷一波數據中心興建的熱潮，主要原因為地緣政治，以及國內與區域對於智慧城市、雲端移轉、電子商務與5G等等要求。根據菲律賓政府的資料顯示，菲律賓是東南亞數據中心成長率第二高的國家，馬尼拉的複合年均成長率（Compound annual growth rate, CAGR）為14.2%，僅次於越南的14.5%。菲律賓整體的數據中心成長率將於2026年達到11.4%，投資金額則將超過5.3億美金。澳洲的電信營運商Telstra更直言，「亞洲的網路連通過往都較集中於香港、新加坡與日本，但現在以大幅度的轉向台灣、菲律賓、南韓與澳洲」。
台灣在近年來非常成功的吸引了OTT服務經營者（Over-the-top content or application service providers）大規模投資，例如Google、Meta與Microsoft。台灣在數據中心的成長上會有更大幅的進展，預計未來五年的成長率會達到23.6%，投資金額高達44.7億美金。
數據貿易與數位經濟協定：地緣政治和經濟利益的協調
今年四月，加拿大、日本、南韓、菲律賓、台灣與美國共同成立了「全球跨境隱私規則論壇（Global Cross-Border Privacy Rules Forum, Global CBPR Forum）」，承諾促進數據與資料保護的互通性，調和各國規則的差異性，並且建立一個國際認證體系，以確保跨境資料自由流通。雖然部份論壇會員國或經濟體可能已與其他會員或是非會員締結雙邊協定，例如歐洲，然而，這個論壇的目的是希望能讓這些協定更多邊化，或涵蓋更廣闊的司法管轄權，以便建立更一致的規則。
從宏觀的角度而言，美國總統拜登於亞洲之行所提出的印太經濟框架（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF），也高度重視數位貿易，為提案內四個關鍵支柱之中最先被提及的第一支。事實上，白宮在聲明中提到框架夥伴「將在數位經濟中追求高標準，包括跨境數據流通和數據本土化的標準」，並承諾會「讓該區域快速發展的電子商務部門獲益，同時處理如網路隱私、網路歧視與不道德的運用人工智慧等議題」。該框架的十三個創始成員包括美國、日本、印度、南韓、澳洲、印尼、泰國、新加坡、馬來西亞、菲律賓、越南、紐西蘭與汶萊幾個南海周圍的國家。未被納入IPEF的台灣可能會以其他方式參與，因為美國在推動IPEF的同時，也加強了台美雙邊貿易的談判。
然而，在達成最終數位貿易與數據交換協定過程中，IPEF夥伴所將面臨的障礙也不容小覷。該區域的許多國家皆已以網路安全法、數據和隱私法、或是國家安全法的形式，建立數位主權相關法律。印度與越南等某些國家皆已建立起一套數位主權法規，如同中國一樣，要求數據與伺服器必須被儲存於該國國內。越南和印度也要求任何提供網路服務的外國企業，必須在當地設立分部或是派駐代表，以承擔法律責任並且回應政府的命令或要求。
另一方面，IPEF的部分國家對於建立數據傳遞與交換的底線、框架與規則更感興趣。舉例而言，新加坡所採用的途徑則是積極與他國建立雙邊或多邊數位貿易協定，以及數據交換相關規定，例如一份與智利和紐西蘭的多邊協定，以及分別與澳洲、英國、南韓所簽訂的雙邊協定。新加坡採取的立場較類似於美國，認為數據本土化有害於經濟成長、財政透明以及網路安全。
東亞保護主義趨勢：對於貿易協定的威脅
除了在該地區各國中發展的數據主權趨勢之外，有一些國家的法律也可能被視為主張保護主義，並且成為使最終貿易協定無法達成的關鍵因素。例如，日本與南韓最近制定了一些新的法律，目的是希望國內外電信或OTT參與者之間可以「公平競爭」，因為國外的影片、內容、雲端或社群媒體平台的服務提供者（Service provider），應該以與國內企業相同的標準被規範。對於國外提供平台的企業而言，這些法規可能會被視為保護主義，並且較有利於國內現有的電信與網路公司。
日本於2021年制訂的《電信通訊商業法》（The Telecommunications Business Act）擴大針對數據洩漏（data breaches）與通訊失效（communications failures）的規範，甚至涉及到在日本沒有設立辦公室，或沒有管理任何電信設備的公司。只要這些公司被認為有為日本市場提供服務，就會被該法條規範，例如在日本銷售、使用日語、或是使用日圓支付。
且南韓於2021年針對《電信通訊商業法》（Telecommunications Business Act, TBA）的修法，迫使提供手機應用程式平台的公司放棄其對於應用程式付款方式的壟斷。他們的首要目標可想而知是Apple。除此之外，南韓近期針對TBA提出了修正案，建立起網際網路提供者與增值電信業務提供者的互連規則（interconnection rules），例如要求在南韓營運的內容提供者，支付給國內電信業者一筆「發送人付費」的互連費用。該法條的首要目標似乎是Netflix。
前景
很顯然的，東亞的網路、電子商務與數位經濟對於美國與其盟友具有至關重要的經濟和戰略意義。另一方面，在現今的數位世代，網路基礎建設以及電子交易的安全以及韌性必須被保護，免於受到對手的威脅。
因此，美國與其盟友勢必得採取積極措施，以加強他們在東亞的網路韌性。事實上，這必須成為美國在其印太倡議中，最重要的關鍵政策目標之一。IPEF與CBPR只是過程中的第一步，但將對於實現上述目標，以及對抗中國與其一帶一路夥伴合作的「數位絲路」（Digital Silk Road）具有至關重要的戰略意義。
具體而言，美國及其盟友必須朝以下方向努力：
- 建立數據流通與科技安全的標準，以及海底電纜基礎設施從建設到營運的相關規定，並且在IPEF談判與最終條約中，採取具體措施支持與鼓勵合作夥伴投資海底電纜。為了促進財團針對此類基礎建設進行長期且大規模的投資，美國必須帶頭提高海底電纜投資證照與投資許可申請程序的速度與透明度。
- 合作重塑、升級、以及納入考量該區域電纜基礎建設所有必要的保護措施，並且於南海周圍以及其他交通要道實現更高程度的韌性、安全以及備援。
- 努力針對數據流通和交換的標準與認證達成更全面的多邊協議，以CBPR為起始，將覆蓋範圍拓展至地區內的更多國家，甚至全球。並且在過程中強調信任、開放、公平、安全與隱私，以維持在數位貿易中的全球領導地位，共同抵抗中國與俄羅斯的數位威權主義模式。
* 莫乃光（Charles Mok）為美國史丹佛大學全球數位政策中心訪問學者，並曾於2012年至2020年擔任香港立法會資訊科技界議員。