EU beschließt Ständige Strukturierte Zusammenarbeit

In Brüssel beschließen die Staats- und Regierungschefs von 25 EU-Mitgliedstaaten die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSZ und auf Englisch: PESCO), ein viel beachteter Schritt zu mehr Gemeinsamkeit in der Verteidigungspolitik. Wie groß ist dieser Schritt, wo führt er hin und was bedeutet er für die EU und für Deutschland?

Am 15. Dezember werden 25 Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat formell eine engere Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Verteidigung beschließen. Das zugrunde liegende Dokument wurde am 11. Dezember bereits von den Außenministern der betreffenden Mitgliedstaaten in Brüssel unterzeichnet. Sie verpflichten sich im Rahmen der SSZ, ihren Verteidigungshaushalt systematisch zu erhöhen und europäische Kooperationsprojekte voranzutreiben. Nur drei Mitgliedstaaten beteiligen sich nicht an diesem Format: Das Vereinigte Königreich, das die EU vermutlich 2019 verlässt; Malta, das sich nicht verpflichten möchte, seine Militärausgaben regelmäßig zu erhöhen; und Dänemark, das aufgrund eines Referendums in den 90er Jahren traditionell nicht an der militärischen Zusammenarbeit der EU teilnimmt.

Eine „schlafende Schönheit“ wird wachgeküsst

Die SSZ ist ein Instrument, welches bereits 2009 im EU-Vertag von Lissabon verankert, aber seitdem nicht aktiviert wurde. Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, ein Verfechter der verstärkten militärischen Zusammenarbeit, bezeichnete es daher als „schlafende Schönheit“. Doch warum wird es ausgerechnet jetzt „wachgeküsst“? Die Verschärfung der Sicherheitslage durch den Krieg in der Ukraine und den Zusammenbruch zahlreicher Staaten in Nordafrika und dem Nahen Osten sind ein wichtiger Faktor. Es steht aber auch zu vermuten, dass sowohl der Wegfall der Blockadepolitik des Vereinigten Königreichs innerhalb der EU, als auch ein gewisses Misstrauen gegenüber Donald Trump, dem Präsidenten des wichtigsten Verbündeten, dazu beigetragen haben.

Höhere Verteidigungsausgaben und 17 konkrete Projekte

Die Unterzeichner-Staaten der SSZ verpflichten sich, ihre Verteidigungsausgaben schrittweise an das NATO-Ziel von 2 Prozent des Bruttoinlandsproduktes anzunähern und mindestens 20 Prozent dieser Ausgaben für Forschung, Entwicklung und Beschaffung zu investieren. Darüber hinaus werden 17 konkrete Kooperationsprojekte beschlossen. Alle Staaten wirken an mindestens einem dieser Projekte mit.  Deutschland übernimmt bei vier dieser Vorhaben eine Führungsrolle, unter anderem beim Aufbau eines mobilen Krankenhauses, einer europäischen Logistikplattform und eines Ausbildungszentrums für europäische Soldaten, die an Trainingsmissionen der EU teilnehmen. Frankreich leitet ein Projekt, bei welchem es um die Vereinfachung des Schienen- und Straßentransports von militärischem Material durch Europa geht.

Keine institutionellen Veränderungen in der EU

Das neue Format der militärischen Zusammenarbeit führt nicht zur Einrichtung neuer Gremien oder Institutionen. Da die SSZ in den Politikbereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) fällt, werden Entscheidungen im Rat der EU getroffen.  Dabei gilt auch weiter das Einstimmigkeitsprinzip. Das bedeutet, die teilnehmenden Mitgliedstaaten behalten de facto ein Veto-Recht. Das Parlament spielt in diesem Zusammenhang nur eine untergeordnete Rolle. Die Europäische Kommission hat die Möglichkeit, einzelne SSZ-Projekte mit Mitteln aus dem Unionshaushalt finanziell zu unterstützen. Grundsätzlich gilt jedoch wie bisher bei allen verteidigungspolitischen Projekten der EU, dass die Kosten von den Mitgliedstaaten zu tragen sind.

Deutsch-Französischer Kompromiss

Der Vorschlag zur Einrichtung der SSZ geht auf Frankreich, Deutschland, Italien und Spanien als treibende Kräfte zurück. Dabei hatte sich Frankreich für eine möglichst ambitionierte Kooperation eingesetzt, notfalls auch unter Einbeziehung weniger, aber dafür williger Partnerländer. Dagegen hat Deutschland immer für einen möglichst inklusiven Ansatz geworben und versucht möglichst alle EU-Mitglieder mit ins Boot zu holen. Das jetzige Ergebnis wird in Brüssel als Erfolg beider Verhandlungsansätze begriffen. Beachtlich ist in diesem Zusammenhang, dass sich nun auch die Nicht-NATO Mitglieder Schweden, Finnland, Irland, Österreich und Zypern zu einer systematischen Erhöhung ihrer Verteidigungsausgaben verpflichtet haben.

Kleine Schritte auf einem langen Weg

Eines der wesentlichen Ziele der SSZ ist die Verbesserung der Kooperation im Bereich der Rüstung. Durch die Erhöhung der Verteidigungsausgaben, insbesondere der Investitionen in die Modernisierung der Waffensysteme, verspricht die SSZ substanziellen Fortschritt. Die finanziellen Anreize für Rüstungskooperation, welche die EU mit der Einrichtung des Verteidigungsfonds bereits geschaffen hat, sind jedoch nur marginal. Sie können erst recht nicht die bürokratischen Hindernisse beseitigen, die der Verwirklichung europäischer Rüstungsprojekte oft im Wege stehen. Gemeinsame Beschaffungsvorhaben scheitern regelmäßig an unterschiedlichen Standards für die zivile Straßen- oder Luftraumzulassung von Waffensystemen.

Ob die SSZ zu einer erhöhten Handlungsfähigkeit der EU beim Management von Konflikten in der geografischen Nachbarschaft beiträgt, ist ebenfalls fragwürdig. Seit ihrer Einrichtung 2007 sind die EU-Battlegroups kein einziges Mal  eingesetzt worden, und das obwohl es ausreichend Anlass dazu gegeben hätte. Doch die Mitgliedstaaten werden auch in Zukunft die Lasten einer möglichen Entsendung alleine tragen müssen. Die vom französischen Präsidenten Macron im Herbst geäußerten Pläne zu einer European Intervention Initiative setzen genau bei diesem Problem an. Für die jetzt geschaffene SSZ sind sie aber offensichtlich noch zu ambitioniert.

Abschließend bleibt festzuhalten, dass die Einrichtung der SSZ gemessen am Umfang der bisherigen Anstrengungen der EU im Bereich der gemeinsamen Verteidigungspolitik einen großen und wichtigen Schritt bedeutet. Gemessen an den selbst formulierten Ambitionen und sicherheitspolitischen Herausforderungen jedoch, müssen viele weitere Schritte folgen.

Sebastian Vagt ist European Affairs Manager der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit in Brüssel.