EU-Sondergipfel

Gesucht: Ein wirksamer und nachhaltiger Finanzrahmen für Europa

Am 17. und 18. Juli treffen sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union. Auf der Tagesordnung des Europäischen Rats: Der Mehrjährige Finanzrahmen und das Programm „Next Generation EU“ zum Wiederaufbau der EU nach der Corona-Gesundheitskrise. Zu Verhandlungsinhalten, Konfliktlinien, Akteuren und Zeithorizonten lesen Sie eine Analyse unseres Europa-Experten Thomas Ilka.

An diesem Freitag geht es los: Corona-konform in zwei getrennten Abteilungen – das Protokoll vermerkt streng neutral „Arrival 1“ und „Arrival 2“ – werden die 27 Staats- und Regierungschefs morgens vor dem Tagungsgebäude in Brüssel vorfahren. Um zehn Uhr heißt es dann Platz zu nehmen am großen runden Tisch im Ratsgebäude. Für zwei Tage ist die Zusammenkunft der Mächtigen angesetzt, die abschließende Pressekonferenz noch nicht terminiert. Soweit „business as usual“ in der EU-Hauptstadt. Jeder weiß, dass Brüsseler Tage lang und die Nächte noch länger sind. Manche Beobachter munkeln, die Chefinnen und Chefs würden vielleicht erst am Montagmorgen zu einer Einigung kommen. Wenn überhaupt.

Was auf dem runden Tisch liegt

Dabei ist eigentlich alles ganz einfach: Auf dem Tisch liegen rund 1.800 Milliarden Euro für 27 Länder. Das Gesamtpaket teilt sich auf in den siebenjährigen Haushalt der EU, den sogenannten „Mittelfristigen Finanzrahmen“ (MFR) – hier sollen etwa 1.074 Milliarden Euro in den Jahren 2021 bis 2027 ausgegeben werden – sowie den 750 Milliarden Euro schweren Fonds für den Wiederaufbau Europas nach der Coronakrise. Viel Geld also und bestimmt für jeden etwas dabei, sollte man denken, und die erfahrenen Politikerinnen und Politiker am Tisch gehen nicht zum ersten Mal mit großen Summen um.

Außerdem drängt die Zeit: Die EU-Mitgliedstaaten stehen vor den Auswirkungen der größten Wirtschaftskrise seit dem Zweiten Weltkrieg. Und die Welt wartet nicht auf Europa: China und die USA verfolgen ihre eigenen Agenden, und mit dem Vereinigten Königreich muss der weitere Umgang nach dem Brexit ebenfalls noch bis Ende 2020 verhandelt werden. Genug Druck also in der Verhandlungspipeline, um zu einer schnellen Lösung zu kommen.

Wer die Kulissen schiebt

Aber: Aus der Finanzwissenschaft ist der Merksatz „Kasse macht sinnlich“ überliefert, was übersetzt so viel heißt wie: Je mehr Geld auf dem Tisch liegt, desto größer werden die Begehrlichkeiten. Und diejenigen, die die Hauptlast der Zahlungen tragen, schauen umso genauer hin. Das ist in der EU nicht anders als am Familientisch oder bei jeder Erbengemeinschaft.

Umso wichtiger ist die Rollenbesetzung bei den Akteuren und die Regiefrage, in Brüssel würde man von der „leadership capacity“ sprechen. Die europäische Dramaturgie sieht klare Rollenfächer vor: Die „Sparsamen Vier“ (Niederlande, Dänemark, Österreich und Schweden) wollen den Geldhahn nicht zu weit aufdrehen, „der Süden“ (Spanien, Italien und andere) betont seine Bedürftigkeit und mahnt Solidarität an, Polen und Ungarn wedeln mit der Veto-Karte, falls Zahlungen künftig mit der Einhaltung von rechtsstaatlichen Standards verbunden werden sollten. Das ganze Programm kommt am Ende nur zu einer glücklichen Aufführung, wenn alle 27 Beteiligten dem zustimmen.

Genug Arbeit für die Sitzungsleitung, und genug Raum für die Schwergewichte am Tisch, die die Führung übernehmen, Kompromisse anzubahnen und zu vereinbaren. In den kommenden Tagen wird es auf Ratspräsident Charles Michel, Angela Merkel und Emmanuel Macron in besonderer Weise ankommen. Michel sitzt der Runde vor, hat den Verhandlungsrahmen abgesteckt und wird den gemeinsamen Stunden Struktur und Verhandlungsrhythmik geben müssen.

Deutschland und Frankreich plus „X“

Bundeskanzlerin Angela Merkel ist Kopf der deutschen Ratspräsidentschaft und „prima inter pares“. Sie genießt Ansehen bei den meisten und Respekt bei allen ihren Kolleginnen und Kollegen. Gemeinsam mit Emmanuel Macron steht sie für die beiden größten Volkswirtschaften der EU. Gemeinsam haben die beiden durch ihren einvernehmlichen Vorschlag Mitte Mai den Verhandlungsrahmen geprägt. Ohne Deutschland und Frankreich wird nichts laufen. Aber Deutschland und Frankreich allein werden es nicht schaffen. Es wird darauf ankommen, eine Atmosphäre zu erzeugen, die alle den Ernst der Lage erkennen und niemanden das Gesicht verlieren lässt. In den Kulissen des Verhandlungsdramas müssen Platz und Zeit für Umwege, Ruhepausen, Drohungen und Lockungen sowie verborgene Lösungen geschaffen werden.

Sind Konfliktfelder bekannt, rote Linien sichtbar und die Tiefe trennender Gräben vermessen, so werden auch die Spielräume für Kompromisse erkennbar. In den Wochen vor dem Gipfel haben daher eine Fülle von bilateralen und Gruppengesprächen stattgefunden, um der Kompromiss-Landkarte Gestalt zu geben. Die Stellschrauben liegen in den Volumina von MFR und „Recovery Plan“, im Aufteilungsverhältnis von Krediten zu Zuschüssen, bei der Rabattfrage für die so genannten „Sparsamen Vier“ sowie den Konditionalitäten und der „Governance“ beider Budgets: also in der Antwort auf die Frage, nach welchen Kriterien Geld ausgeschüttet wird und wer wie über die Ausschüttung entscheidet.

Die allgemeinen Erwartungen gehen dahin, dass sich an den Volumina nicht viel ändern wird. Rabatte wird es geben, das Verhältnis von Zuschüssen zu Krediten könnte nach heftigem Tauziehen ausgewogen sein. In der Frage nach Konditionalitäten liegen die harten Brocken, die kleingemahlen werden müssen: Wie kann Rechtsstaatlichkeit so berücksichtigt werden, dass Ungarns Premierminister Viktor Orban auf ein Veto verzichtet? Wann ist ein Reformprogramm, für dessen Umsetzung es Geld gibt, so wasserdicht formuliert, dass Vertrauen in seine Realisierung entsteht? Wie groß muss die Mehrheit der Staats- und Regierungschefs sein, damit es zur Auszahlung der Mittel kommt? Bleibt es bei Einstimmigkeit, reicht eine qualifizierte Mehrheit oder wird es einen Kompromiss geben, der dazwischenliegt?

Hamiltonian or Wallonian Moment für die Europäische Union?

Dieses Wochenende kann ein zentraler Meilenstein eines Vertiefungsrucks auf dem Feld der Finanz- und Wirtschaftspolitik werden. Durch den Druck, die Wirtschaft aus dem Corona-Koma zu holen, liegen zum ersten Mal die Themen Schuldenaufnahme und zusätzliche EU-Eigenmittel (z.B. Digital- oder Plastiksteuer) auf dem Tisch. Das erzeugt Euphorie und Angstzustände gleichermaßen: Diejenigen, die auf eine bundesstaatliche Zukunft der EU bauen, sehen die Türen zu deren Realisierung ein gutes Stück aufgestoßen. Diejenigen, die in der EU lediglich eine Regierungszusammenarbeit zwischen Staaten sehen, sind mehr denn je auf der Hut.

Steht die EU also vor ihrem „Hamilton-Moment“? Der US-amerikanische Finanzminister Alexander Hamilton nutzte im 18. Jahrhundert in den USA die Finanzschwäche der im Unabhängigkeitskrieg stark verschuldeten Bundesstaaten, um die Steuerhoheit für den Föderalstaat zu verankern. Übertragen auf die EU bezeichnet der „Hamilton-Moment“ demnach den möglichen Schritt zu einer Machtverschiebung von den einzelnen Mitgliedstaaten hin zu supranationalen Entscheidungen.

Doch Vorsicht: Die EU mag aus Träumen geboren, durch Visionen am Leben gehalten und in Krisen weiterentwickelt werden. In erster Linie ist ihr Überleben und Gedeihen von harter, umsichtiger und sorgsamer Arbeit und Kompromissbildung sowohl in Brüssel als auch in den Mitgliedstaaten abhängig. Hier müssen die Einigungen zu MFR und „Next Generation EU“ ratifiziert werden. Manch einer wird sich daran erinnern, wie das Handelsabkommen CETA einst um ein Haar am wallonischen Regionalparlament gescheitert wäre. Wer also zu sehr von „Hamilton-Momenten“ träumt, könnte in einem „Wallonischen Desaster“ erwachen.

Ob die Staats- und Regierungschefs an diesem Wochenende fertig werden? Auch das ist ungewiss, vielleicht erzwingt die Dramaturgie einen weiteren Sondergipfel in einigen Wochen. Sicher ist aber: Scheitern ist keine Option.
 

Thomas Ilka ist Leiter des Regionalbüros „Europäischer Dialog“ der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit in Brüssel.