Klimawandel

Klimazoll ohne Protektionismus - eine Machbarkeitsanalyse

Seitdem die EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen den Green Deal im Dezember 2019 vorgestellt hat, erhitzen sich die Gemüter an insbesondere einem Vorschlag: Bis spätestens 2023 soll es in der EU einen Klimazoll geben. Darunter versteht man einen finanziellen Ausgleich für die Kosten zur CO2-Reduktion, der an der EU-Grenze auf Importe erhoben wird. Damit die energieintensive Industrie nicht ins Ausland abwandert, wenn die EU CO2-intensive Produktionsarten verteuert, soll es einen finanziellen Ausgleich an der Grenze geben. Produkte, die im Ausland ohne einen CO2-Preis und deshalb günstiger hergestellt werden, müssen beim Import in die EU einen Aufschlag bezahlen, der ihren Gehalt an Treibhausgasen und Europas CO-Preis widerspiegelt. Wenn ausländische Produzenten ebenfalls einen CO2-Preis zahlen müssen, sobald sie ihre Produkte innerhalb der EU bezahlen, müssen sie perspektivisch ihre Produktion CO2-ärmer gestalten. Andernfalls laufen sie Gefahr, ihren Marktanteil in der EU zu verlieren.

Die Vorteile, die ein Klimazoll bieten kann, motiviert die EU-Kommission: (1) Eine CO2-Grenzausgleichssteuer stellt einen Anreiz dar, Produktionsweisen weltweit klimafreundlicher zu gestalten. (2) Sie verhindert carbon leakage. (3) Sie schafft ein level playing field zwischen energieintensiven Unternehmen.

Woran entzündet sich also die momentane Debatte rund um den Klimazoll? Kritische Stimmen warnen vor einer europäischen Klimafestung – also einer EU, die sich durch eine protektionistische Maßnahme vom restlichen Welthandel abschottet. Eine Vision, die dem Selbstverständnis der EU als Verfechterin von Freihandel und Multilateralismus widerspricht. Dementsprechend ist es die wohl größte Herausforderung, die europäische CO2-Grenzausgleichssteuer so auszugestalten, dass sie WTO-konform ist und jeglicher Vorwurf von green protectionism, also die Verwendung von Umweltstandards als Mittel zum Schutz der heimischen Wirtschaft, ausgeräumt wird.

Zu den schwierigsten Fragen der Ausgestaltung gehören: Wie hoch muss die Steuer sein? Wie wird mit unterschiedlichen Produktionsmethoden umgegangen? Wie wird der genaue CO2-Fußabdruck von Produkten gemessen? Doch nicht nur die WTO kann der EU bei der Einführung eines Klimazolls Schwierigkeiten bereiten. Russland, die USA oder China haben bereits signalisiert, dass sie eine CO2-Grenzausgleichssteuer als unfaire Handelsbarriere ansehen würden und haben mit Gegenzöllen auf europäische Autos oder Maschinen gedroht.

Aus klimapolitischer Sicht kann eine CO2-Grenzausgleichsteuer letztendlich nur einen Zwischenschritt auf dem Weg zum effizientesten Reduktionsmechanismus darstellen: Ein global einheitlicher CO2-Preis. Denn ein CO2-Preis, der nur in der EU erhoben wird, ist für den Klimaschutz nicht ausreichend und belastet einseitig die europäische Wirtschaft. Die Internationalisierung des europäischen Emissionshandels kann für eine globale CO2-Bepreisung die Wegbereiterin darstellen.

Aktuell sind 27 Emissionshandelssysteme weltweit in Betrieb und mit dem Start des chinesischen Emissionshandels in diesem Jahr wird sich der Anteil der abgedeckten Emissionen von 10 auf 15 Prozent erhöhen. Durch Kooperation der beteiligten Länder untereinander ist eine schrittweise Erweiterung des europäischen Emissionshandels denkbar. Diese könnte entweder durch die sukzessive Einbeziehung einzelner Länder oder durch die Verknüpfung mehrerer Emissionshandelssysteme geschehen.

Es bleibt abzuwarten, wie die Ausgestaltung des CO2-Grenzausgleichs sowie die damit verbundene Reform des europäischen Emissionshandels aussehen werden. Unumstritten ist, dass zur Erreichung des Netto-Null-Zieles bis 2050 deutliche Emissionsreduktionen unausweichlich sind.

Einleitung

Im Dezember 2019 hat die neue Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen ihren ambitionierten „Green Deal“ vorgestellt. Seitdem gibt es viele Spekulationen, wie der wohl auffälligste Vorschlag aus diesem Klimaprogramm umgesetzt werden soll: Denn ab dem Jahr 2021 soll es einen CO2-Grenzausgleichsmechanismus (=BCA) für einzelne Sektoren geben.

Unter einem CO2-Grenzausgleich versteht man einen finanziellen Mechanismus, der dem Problem der Verlagerung von Emissionen in Länder ohne CO2-Bepreisung (= carbon leakage)  entgegenwirkt. Verbunden mit der Einführung von BCAs ist die Frage, ob diese in einer Welt, in der manche Staaten ihre CO2-Emissionen reduzieren und andere das verweigern, mittelfristig notwendig sind. Eine solche Maßnahme könnte jedoch auch in einem handelspolitischen Rückschlag resultieren, wenn sie als protektionistische Maßnahme vom weltgrößten Handelsblock angesehen wird. Die EU ist seit Jahren eine überzeugte Vertreterin von offenen Märkten und multilateralem freien Handel. Risikoreich ist, dass durch einen Grenzausgleichsmechanismus Konflikte mit anderen Handelspartnern geschürt werden könnten. Sowohl die Ausgestaltung eines BCA unter WTO-Recht als auch die Auswirkungen auf den internationalen Handel sind unklar. Bei der Ausgestaltung des präzisen Designs eines solchen Ausgleichsmechanismus muss die WTO-Konformität berücksichtigt werden. Um möglichen Protektionismusvorwürfen entgegenzuwirken, bedarf es eines vertieften Prozesses unter Einbindung aller relevanter Stakeholder.

Die Vereinbarung von klimapolitisch notwendigen Maßnahmen mit den Grundsätzen der WTO wird eine Mammutaufgabe sein. So muss beispielsweise diskutiert werden, wie die Beachtung unterschiedlicher klimapolitischer Anstrengungen (wie z.B. ein existierender Emissionshandel) unter dem Nicht-Diskriminierungsgebot des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens stattfinden kann. Eine weitere Frage ist die Behandlung des unterschiedlichen Reduktionspotenzials von Industrienationen und Entwicklungs- und Schwellenländern.

Die Notwendigkeit eines CO2-Preises ist unumstritten. Der schwierigen Herausforderung, wie mit ungleichen Klimaambitionen umgegangen wird, steht die bestmögliche Lösung eines globalen CO2-Preises gegenüber. Würde dieser existieren, bestünden keinerlei Anreize für Freifahreroptionen mehr und alle Länder auf der Welt müssten für den Ausstoß von Emissionen gleichermaßen bezahlen. Da dieses Szenario momentan eher unwahrscheinlich ist beziehungsweise sicherlich einige Zeit in Anspruch nehmen wird, könnten BCAs einen Zwischenschritt auf dem Weg zu einem global einheitlichen CO2-Preis darstellen, um Carbon Leakage zu verhindern.

Green Deal

Hauptziel des sogenannten „Green Deals“, der im Dezember 2019 von der EU-Kommission vorgestellt wurde, ist die Treibhausgasneutralität der EU bis 2050. Dementsprechend ist die Liste der Vorhaben und Maßnahmen relativ lang. Insgesamt sind 35 klimapolitische Vorhaben geplant, von denen zwei im Jahr 2020 umgesetzt werden sollen. Darunter findet sich ein europäisches Klimagesetz, das die Treibhausgasneutralität bis 2050 verankern soll. Zusätzlich findet sich die Verschärfung der Ziele für 2030 auf 50 bis 55 Prozent CO2-Einsparungen gegenüber 1990. Das aktuelle Ziel liegt bei 40 Prozent. Jedoch hat die EU es im Jahr 2017 erst geschafft, 22 Prozent einzusparen. Wie dieses verschärfte Ziel erreicht werden soll, ist derzeit noch offen. Im Juli 2020 haben die EU-Führungsspitzen zugestimmt, dass die EU-Kommission einen Vorschlag zur Ausgestaltung eines CO2-Grenzausgleichsmechamus in der ersten Hälfte des Jahres 2021 vorstellen wird. Perspektivisch soll dieser dann spätestens am 01. Januar 2023 umgesetzt werden. Zeitgleich startete die EU-Kommission eine öffentliche Konsultation für eine CO2-Grenzsteuer.  Darüber hinaus kündigte der EU-Vizepräsident, Valdis Dombrovskis, im September 2020 an, das europäische Emissionshandelssystem im Hinblick auf die BCA grundlegend zu überarbeiten. Konkret geht es darum, die freie Zertifikatszuteilung für die energieintensive Industrie zu beenden.

Carbon Leakage

Die Verlagerung von Emissionen nennt man „carbon leakage“. Dieses Phänomen tritt ein, wenn einzelne Länder oder Regionen mit ambitionierten Klimaschutzzielen vorangehen. Solange es jedoch Länder gibt, die ihre Treibhausgasemissionen nur wenig oder gar nicht reduzieren, besteht der Anreiz, aus diesen Ländern kostengünstige Importe zu erwerben. Oder die Produktion wird dorthin verlagert: So können der erhöhte Produktionskosten umgangen werden. Dadurch steigen jedoch die Emissionen außerhalb des Inlandes mit CO2-Preis und Reduktionszielen. Carbon Leakage stellt die Klimawirkung von einseitigen Bepreisungsmechanismen infrage. Handelspolitik kann jedoch eine entscheidende Rolle in der Vermeidung dieses Phänomens spielen, solange es keinen global einheitlichen CO2-Preis gibt. CO2-Preise können für die Ausgestaltung des Zusammenhangs zwischen Handels- und Klimapolitik eine Bedingung sein. Wenn importierte Güter aus Ländern ohne CO2-Preis unter die Bepreisung der importierenden Länder fallen (Ausstoßerlaubnisse oder Steuern), kann Carbon Leakage verhindert werden. Solche politischen Maßnahmen werden als Border Carbon Adjustments (analog zu Border Tax Adjustment) oder CO2-Grenzausgleichsmechanismen bezeichnet.

Innerhalb des europäischen Emissionshandels (= EU-ETS) wird diesem Problem mit der sogenannten Carbon-Leakage-Liste begegnet. Auf dieser befinden sich energieintensive Anlagen und Unternehmen, die einem besonders hohen Risiko der CO2-Verlagerung ausgesetzt sind. Ihnen werden kostenlose Zertifikate zugeteilt, damit sie ihre Wettbewerbsnachteile ausgleichen können.

Teilweise wird kritisiert, dass diese Ausnahmeregelungen, die die Wettbewerbsnachteile für die europäische Industrie durch den EU-ETS ausgleichen sollen, die Effektivität des Emissionshandels schwächen. Deshalb wird argumentiert, dass ein BCA zu einem Ausgleich dieser Mehrkosten für europäische Unternehmen führe. Zudem würde der Anreiz entfallen, die Produktion in Länder ohne CO2-Preis zu verlagern und Importeure könnten nicht mehr von der Spezialisierung auf die energieintensive Industrie profitieren

Funktionsweise

Das Ziel eines BCA ist die Abmilderung der Auswirkungen ungleicher Klimapolitik durch einen Ausgleich an der Grenze für die entstehenden Kosten bei der CO2-Reduktion. In ihrer Grundform sind sie ein Zoll oder eine steuerliche Maßnahme auf Importe aus Ländern, die keine oder zu niedrige Reduktionsziele getroffen haben. Wenn beispielsweise die EU nur die CO2-Emissionen von innereuropäischen Herstellern bepreist, haben ausländische Produzenten einen Vorteil. Innerhalb der EU haben die Produzenten, die bereits wenig CO2-Emissionen verursachen zwar einen Vorteil gegenüber denen mit hohen Emissionen, gegenüber der ausländischen Produktion ohne CO2-Preis sind sie trotzdem unterlegen.

Wenn also ausländische Produzenten ebenfalls einen CO2-Preis zahlen müssen, sobald sie ihre Produkte innerhalb der EU verkaufen, müssen sie perspektivisch ihre Produktion CO2-ärmer gestalten oder sie laufen Gefahr, ihren Marktanteil in der EU zu verlieren.

Ein vollständiger Grenzausgleich folgt dem sogenannten Bestimmungslandprinzip, er setzt also am Ort des Verbrauchs an und nicht am Herkunftsland der Produkte. Grundsätzlich unterscheidet man in zwei Ansätze: (1) Beim importbasierten Ansatz würden die Importe in die bestehende europäische Regulierung einbezogen. Das heißt, die ausländischen Importeure müssten Zertifikate für den europäischen Emissionshandel kaufen. Die Belastung muss hierbei der durch die Zertifikate auf die entsprechenden europäischen Produkte gleichkommen. Alternativ könnte (in Ländern ohne einen Emissionshandel oder generell) eine Steuer an der Grenze erhoben werden analog zum Ausgleich bei der Mehrwertsteuer (Einfuhrumsatzsteuer). Eine Wahlmöglichkeit zwischen beiden könnte auch gegeben sein. Bei der Steuer würde der Emissionshandel im Inland weiter existieren, aber als Berechnungsgrundlage für die Höhe der Grenzausgleichsteuer funktionieren. (2) Beim exportbasierten Ansatz würde die jeweilige CO2-Abgabe zurückerstattet.

Internationale Beispiele

Die folgenden politischen Vorstöße hinsichtlich von BCAs gab es bereits:

(1) Im unveröffentlichten Entwurf zur Änderung der Emissionshandelsrichtlinie sollte es einen neuen Artikel 29 geben zu einer „future allowance import requirement“. Diese hätte für Produkte gegolten, die Carbon Leakage oder unlauterem internationalen Wettbewerb ausgesetzt wären. Laut Artikel 29 Absatz 2 wäre Grundlage der Berechnung des BCA der Gegenwert der durchschnittlichen Emissionen der EU-Produkte gewesen. Die kostenlose Zertifikatszuteilung wäre abgezogen worden und diese mit dem Gewicht der importierten Waren multipliziert.

(2) Im Jahr 2009 gab es den politischen Vorstoß der französischen Regierung, Nicht-EU-Importeure in den EU-ETS durch einen „mécanisme d’inclusion carbone aux frontiers“ einzubinden. Importeure außereuropäischer Industriegüter hätten dann Zertifikate am EU-ETS kaufen müssen. Desweiteren gab es noch 2016 und 2019 weitere ähnliche Vorstöße der französischen Regierung, die jedoch nicht implementiert wurden.

(3) In den USA finden sich Vorschläge zu einem BCA im nicht in Kraft getretenen American Clean Energy and Security Act 2010 und im Carbon Fee Act 2014. In ersterem sollte ein Emissionshandel mit kostenlosen Zertifikatszuteilungen für die energieintensive Industrie eingeführt werden. Ab 2020 sollte es dann einen Grenzausgleich geben, falls andere Länder nicht ausreichende Klimaschutzmaßnahmen ergriffen hätten und die Zuteilungen nicht hinreichend für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie gewesen wären. Im Carbon Fee Act wird die Einführung eines BCA zum Schutz der Wettbewerbsfähigkeit der inländischen Industrie erwähnt. Dieser sollte auf Importe aus Ländern ohne CO2-Preismechanismus entfallen.

Die meisten Vorschläge knüpfen an den importbasierten Ansatz an. Die französischen Vorschläge enthalten darüber hinaus die Idee, dass Importeure den Nachweis erbringen müssen, dass ihre Emissionen den Durchschnittsemissionen gleicher europäischer Produzenten entsprechen. Ein exakter CO2-Ausstoß sollte jedoch nicht erhoben werden. Allerdings haben diese Vorschläge eines gemeinsam: Sie sind alle nie umgesetzt worden. Das unterstreicht die Herausforderungen, denen sich ein BCA gegenübersieht sowie den möglichen politischen Widerstand.

Vorteile

(1) Die erhöhten Kosten für die Einfuhr von Produkten, bei deren Herstellung CO2 ausgestoßen wurde, führt zu einem Anreiz, die Produktion effizienter zu gestalten. So können perspektivisch diese Kosten vermieden werden. Zusätzlich trägt der Transfer von klimafreundlichen Technologien dazu bei, dass alle Länder ihre im Pariser Abkommen vereinbarten Nationally Determined Contributions (= NDCs) erfüllen können. Durch einen richtigen Einsatz können BCAs so den globalen Klimaschutz fördern. Länder ohne eigene Reduktionsanstrengungen werden dadurch indirekt in die Klimaschutzmaßnahmen anderer Länder einbezogen, sofern sie mit diesen handeln wollen. Durch eigene Reduktionsbemühungen können sie die zusätzlichen Kosten durch den Grenzausgleich perspektivisch wieder ausgleichen. Ihre Opportunitätskosten für eigene Reduktionsvorhaben werden somit niedriger. Dadurch werden Freifahrer-Optionen erschwert. Das Risiko hierfür ist bekannt bei der Regulierung globaler Angelegenheiten: Durch die Freiwilligkeit der NDCs besteht das Risiko, dass manche Teilnehmerstaaten diesen Verpflichtungen nicht nachkommen. Ein BCA könnte eine politische Hebelwirkung für Klimanachzügler entfalten.

(2) Zudem können BCAs erheblich dazu beitragen, Carbon Leakage zu verhindern. Bis zum heutigen Tag haben nicht alle Länder Klimaregime wie das Kyoto-Protokoll und das Pariser Abkommen als Nachfolgevertrag unterzeichnet. Die USA sind aus beiden Abkommen ausgetreten, gehören jedoch zu den drittgrößten Emittenten weltweit. Das hat die Angst erhöht, dass die ambitionierten Reduktionsvorhaben der EU nur einen geringen Effekt auf die weltweiten CO2-Emissionen haben können, da energieintensive Industriezweige möglicherweise in Länder mit weniger strikten Regulierungen oder keinen Preismechanismen abwandern. Durch einen Preis, der an der Grenze auf CO2-intensive Güter entfällt, wird die Abwanderung der Produktion unattraktiv.

(3) Ein CO2-Grenzausgleich befördert die Wettbewerbsfähigkeit und schafft ein level playing field zwischen den Unternehmen, die CO2-Abgaben zahlen müssen und dadurch erhöhte Eigenkosten haben und denen, die solchen Kosten nicht ausgesetzt sind.

Dies ist ein Auszug aus unserer Broschüre, diese können Sie in unserem Shop downloaden