Überwachungsgesamtrechnung

Studie warnt vor Überwachung im Übermaß

Executive Summary

Die neue Bundesregierung hat sich in ihrem Koalitionsvertrag vorgenommen die bestehenden Sicherheitsgesetze und ihre Auswirkungen auf Freiheit und Demokratie zu evaluieren. Zu diesem Zweck soll eine Überwachungs-Gesamtrechnung erstellt werden. Schon im Jahr 2010 fällte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) ein wegweisendes Urteil zur anlasslosen Vorratsdatenspeicherung. In der Rechtswissenschaft entwickelte sich aufgrund der Hinweise in dem Urteil an den Gesetzgeber, wie mit neuen Speicherpflichten und Befugnisse zum behördlichen Zugriff auf personenbezogene Daten umzugehen sei, eine Diskussion rund um den Begriff der sogenannten „Überwachungs-Gesamtrechnung“ (Roßnagel). Die Diskussion blieb bisher vor allem theoretisch und orientierte sich an den vom BVerfG in seiner Rechtsprechung aufgestellten rechtlichen Parametern.

Das Freiburger Max-Planck-Institut (MPI) zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht hat im Auftrag der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit ein theoretisch und empirisch unterlegtes Konzept entwickelt, mit dem sich eine Überwachungs-Gesamtrechnung operationalisieren lässt. Das vom MPI entwickelte Modell eines Überwachungsbarometers soll die reale Überwachungslast der Bürgerinnen und Bürger in Deutschland, und damit ihre Freiheitsbelastung, erfassen. Die Quantifizierung der Überwachungslast geschieht auf Grundlage einer Kombination der aktuell existierenden rechtlichen Zugriffsmöglichkeiten (verfassungsrechtliche Perspektive) mit der realen Zugriffspraxis (empirische Perspektive).

Belastbare Informationen zu der Gesamtheit tatsächlich durchgeführter Überwachungsmaßnahmen sowie zu deren Eingriffsintensität waren und sind bislang nicht oder nur lückenhaft verfügbar. Auch das Modell eines Überwachungsbarometers für Deutschland beschränkt sich zunächst auf eine Auswahl besonders eingriffsrelevanter Überwachungssachverhalte, zu denen ausreichend auswertbare Zahlen vorliegen. Ziel ist es, reale Schwerpunkte der Überwachung auf der Grundlage der aktuellen Sicherheitsgesetzgebung und der Nutzung der damit verbundenen Eingriffsbefugnisse aufzuzeigen. Das Überwachungsbarometer schafft einen soliden evidenzbasierten Unterbau für die rechtspolitische Debatte zu Überwachungsbefugnissen und für die Bewertung der Situation durch die Rechtsprechung.

Zum Überwachungsbarometer in sechs Schritten

1. Identifizierung der einzubeziehenden Datensammlungen (Überwachungsszenarien);

2. rechtliche Analyse, welche Sicherheitsbehörden auf Basis welcher rechtlichen Grundlagen und unter welchen Bedingungen Zugriff auf die Datensammlungen nehmen können;

3. Ermittlung spezifischer Zugriffszahlen für jeden der ausgewählten Zugriffssachverhalte; hierfür sind verschiedene Zugangswege denkbar; auch Provider-Daten könnten wichtige Informationen liefern;

4. Gewichtung der Zugriffe nach verfassungsrechtlichen – vom BVerfG kontinuierlich (weiter-)entwickelten – Kri- terien; für jeden Zugriffspfad wird somit ein spezifischer Intensitätswert errechnet;

5. Errechnung der spezifischen Indexwerte für die einzelnen Überwachungsszenarien; hierfür wurde eine Formel entwickelt, die die Anzahl der Zugriffe (quantitative Komponente) ebenso wie ihren jeweiligen Intensitätswert (qualitative Komponente) berücksichtigt; Vorbild für die Formel war unter anderem der Index der Pressefreiheit, der von der Organisation „Reporter ohne Grenzen“ herausgegeben wird;

6. Überwachungsindizes können für einzelne Zugriffspfade, ganze Überwachungsszenarien, die Überwachungslandschaft im Allgemeinen oder nach regionalen Schwerpunkten errechnet und aggregiert werden. Die Darstellung in Form von Einzelindizes verdeutlicht nicht nur die – kumulierte – Überwachungsgesamtlast, sondern auch ihre Zusammensetzung.

Mehrwert des Modellkonzepts

Der Mehrwert des vorgelegten Modellkonzepts beschränkt sich aber nicht nur auf das Endprodukt der Überwachungsindizes und des Überwachungsbarometers. In jedem der sechs Arbeitsschritte werden zusätzliche Ergebnisse generiert, die jeweils einen eigenen wissenschaftlichen und rechtspolitischen Aussagewert haben und das Spektrum der Informationen über das Überwachungsgeschehen in Deutschland damit bereichern. Einige Beispiele:

I. Bestandsaufnahme der aktuellen Überwachungslandschaft: Es werden 14 übergeordnete Kategorien von Datenarten identifiziert, auf die von unterschiedlichen Behörden in einer Vielzahl von spezifischen Sachverhalten zugegriffen werden kann. Die so zusammengefügten Überwachungsszenarien reichen von der klassischen Telekommunikationsüberwachung, über die Abfrage von Account-Daten bei Telemediendiensten bis hin zur an- lasslosen Vorratsdatenspeicherung von Kundendaten bei Banken zur Geldwäschekontrolle oder von Flugpas- sagierdaten zur Terrorismusbekämpfung.

II. Kartographie der Überwachungslandschaft: Für die jeweiligen Zugriffsmöglichkeiten auf Datenbestände lassen sich Übersichtskarten erstellen, die die spezifischen Zugriffspfade der Behörden im Detail aufzeigen. Dadurch entsteht eine plastische Darstellung der verschiedenen Überwachungsszenarien.

III. Häufigkeitszahlen: Mit den verfügbaren Rohdaten ist ein Depot an Daten entstanden, das in der vorgelegten Breite und Qualität bislang noch nicht vorhanden war und für Teilbereiche bereits den zeitlichen Vergleich ermöglicht. Nicht für alle potenziell relevanten Überwachungsszenarien sind aktuell ausreichend belastbare Daten verfügbar, sodass zunächst nur Teilbereiche berechnet werden können. Für ein breiteres Gesamtbild müssen noch weitere Zahlen gesammelt werden.

IV. Eingriffsintensität: Für die Intensitätsberechnung der einzelnen Zugriffe wurde ein Kategoriensystem entwickelt, das eine Gewichtung der verschiedenen Überwachungsmaßnahmen ermöglicht. Es berücksichtigt 16 verfassungsrechtlich relevante Kriterien (Variablen), die in die Berechnung der Eingriffsintensität einfließen und die damit verbundene Überwachungslast nach einem einheitlichen Maßstab quantifizieren. Die Kriterien umfassen z.B. die Heimlichkeit einer Maßnahme, ob ein Richtervorbehalt vorgesehen ist, die Dauer einer Maßnahme und deren Anlass.

V. Umfassende Datenauswertung: Die Überwachungsindizes werden ergänzt durch weitere statistische Aus- wertungen der verfügbaren aggregierten Daten. Hierfür werden verschiedene Darstellungsarten vorgestellt, die das Überwachungsgeschehen erkennbar und die aus der Überwachungslast resultierenden Risiken für die Bürgerinnen und Bürger greifbar machen. Exemplarische Beispiele sind die tabellarische Darstellung ausgewählter Maßnahmen im Jahresvergleich, die Darstellung der kontinuierlichen Zu- und Abnahmeraten über einen längeren Zeitraum oder in Form der durchschnittlichen Anzahl von Zugriffen pro Tag bzw. als Inzidenzwert bezogen auf 100.000 Einwohner.

Durch die Verwendung aggregierter Daten ist das Überwachungsbarometer datenschutzrechtlich unbedenklich, unterliegt aber auch gewissen Limitationen. Zum einen können keine Aussagen zur Überwachungslast im Einzelfall oder bezogen auf bestimmte Personengruppen getroffen werden. Zum anderen ist ein Vergleich von Tatbestände der Massenüberwachung mit extremen Einzelfällen wie im Fall der sog. Quellen-TKÜ oder der Online-Durchsuchung methodisch anspruchsvoll.

Die Realisierung und kontinuierliche Erweiterung des Überwachungsbarometers wird auf politische Unterstützung angewiesen sein, auf der gesetzgeberischen Ebene sowie bei einzelnen datenführenden Behörden. Das Gutachten schließt deshalb mit rechtspolitischen Forderungen für verbesserte Transparenzregelungen und einen leichteren Zugang der Forschung zu den relevanten Daten.

Zielsetzung und Hintergrund

Bei der sog. Überwachungsgesamtrechnung (ÜGR) handelt es sich um einen bislang vorwiegend theoretisch diskutierten verfassungsrechtlichen Topos, der der Erfassung bzw. Abschätzung der – kumulierten – ‚Überwachungslast‘ in Deutschland gilt. Der Topos knüpft ursprünglich an das wegweisende Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2010 zur anlasslosen Vorratsdatenspeicherung an. Dort erklärte das Gericht eine anlasslose Vorratsdatenspeicherung im Bereich der Telekommunikation für Zwecke sowohl der Gefahrenabwehr als auch der Strafverfolgung zwar grundsätzlich für zulässig, bewertete jedoch die konkrete Ausgestaltung der (damaligen) Regelungen im Telekommunikationsgesetz als verfassungswidrig. Das Gericht führte über diesen konkreten Einzelfall hinaus aus, dass der Gesetzgeber bei der Erwägung neuer Speicherungspflichten und -berechtigungen im Hinblick auf die Gesamtheit der verschiedenen bereits existierenden Datensammlungen zukünftig zu größerer Zurückhaltung gezwungen sei. Daraus hat sich, u.a. angestoßen von Roßnagel, eine rechtspolitische Diskussion über die von ihm so benannte Überwachungs-Gesamtrechnungentwickelt. Mit dem etwas sperrigen Begriff wird auf die Notwendigkeit einer auch empirisch unterlegten Gesamtbetrachtung des (jeweils aktuellen) Standes staatlicher Überwachung verwiesen, die alle verfügbaren staatlichen Überwachungsmaßnahmen quasi aufaddiert. Die Überwachungsgesamtrechnung ist bislang nur in rudimentären Ansätzen operationalisiert worden. Die Vorschläge der Literatur halten sich noch im Vagen und begnügen sich weitestgehend mit Vorschlägen dazu, wie man die Gesamtheit der Rechtsgrundlagen abstrakt bewerten könnte.

Das vorliegende Konzept für ein Überwachungsbarometer knüpft an die bisherigen Überlegungen an und entwickelt sie konsequent weiter in ein theoretisch und empirisch unterlegtes Modell, das den verfassungsrechtlichen Topos der Überwachungsgesamtrechnung operationalisiert und ein methodisches Konzept zur Erfassung und Quantifizierung der realen Überwachungslast präsentiert, der die Bürgerinnen und Bürger ausgesetzt sind. Zur Erfassung eines realistischen Abbildes der Überwachungssituation und ihrer verfassungsrechtlichen Einordnung wäre es freilich nicht hinreichend, Zugriffsnormen und Anwendungszahlen rein quantitativ zu erfassen. Überwachungsmaßnahmen und Zugriffe auf datenförmig hinterlegte Informationen müssen jeweils spezifiziert und im Hinblick auf ihre Zielsetzung und ihre Eingriffswirkung gewichtet werden. So dürfte beispielsweise ein nach abstrakter Bewertung eingriffsintensiver präventiver Echtzeit-Zugriff auf mobile Standortdaten einer in einem weitläufigen Waldgebiet vermissten Person oder ihrer Begleitung zur Abwendung einer konkreten Gefahr für Leib oder Leben anders zu bewerten sein als die repressive Abfrage von Kontodaten zur Aufklärung eines mutmaßlichen Geldwäsche- oder anderen Vermögensdelikts; beide könnten ihrerseits schwerer wiegen als etwa die massenhafte, potenziell Hunderttausende betreffende Verkehrsüberwachung mittels nummernbasierter Abschnittskontrolle. Als entscheidende Parameter müssen sowohl die verfassungsrechtliche als auch die empirische Eingriffsintensität berücksichtigt und zueinander ins Verhältnis gesetzt werden.

Der Ansatz einer sachlichen Gewichtung der Intensität von Grundrechtseingriffen ergibt sich bereits aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht hat eine differenzierte Kasuistik entwickelt und qualifiziert Eingriffe beispielsweise als nur „gering“ oder „geringfügig“ am einen sowie „tiefgreifend“ oder „besonders stark“ etc. am anderen Ende einer fiktiven Skala. Maßnahmen, die sich eher im mittleren Bereich dieser Skala einreihen, wurden von dem Gericht etwa als „von erheblichem Gewicht“ oder „empfindlich“ bezeichnet. Diese dem Grunde nach qualitative Bewertungstechnik adressiert die Perspektive der betroffenen Grundrechtsträger und lässt damit zugleich einen gewissen quasi-empirischen Einschlag erkennen. Die Bewertung hat unmittelbare Auswirkungen auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die entsprechenden gesetzlichen Regelungen, indiziert aber eo ipso nicht deren verfassungsrechtliche Bedenklichkeit oder Unbedenklichkeit. Diesem Ansatz folgend ist auch das Überwachungsbarometer als Instrument zur objektiven Darstellung der Überwachungssituation zu verstehen. Es geht darum, die Überwachungslast messbar zu machen und die verschiedenen Überwachungsszenarien in Relation zueinander zu setzen.

Ziel ist es aufzuzeigen, wo reale Schwerpunkte der Überwachung liegen und wie diese sich insgesamt entwickelt. Steigt etwa die Überwachung bundesweit an und gibt es Unterschiede zwischen einzelnen Behördenzweigen oder Bundesländern? Ist die Überwachungslast in Bundesland A, in dem häufiger Telekommunikations-Verkehrsdaten oder Bestandsdaten im Zusammenhang mit der Nutzung von Telemedien abgefragt werden, eventuell höher als in Bundesland B, in dem häufiger die Quellen-TKÜ zum Einsatz kommt? Es sind solche und ähnliche Fragen, die mit dem Überwachungsbarometer beantwortet werden sollen. Es stellt ein empirisch unterlegtes Gerüst für die Beantwortung der sich anschließenden verfassungsrechtlichen Folgefragen zur Verfügung.

Beispiel einer Überwachungskarte für Zugriffsmöglichkeiten auf Datenbestände